新时代依规治党的战略定位和制度优势

李锡炎

〔摘要〕习近平总书记关于新时代依规治党的一系列重要思想和论述，从政治学和法理上明确了依规治党的战略定位和制度安排。深刻理解党内法规体系的制度定位和双重属性，正确把握新时代依规治党的根本性、整体性、法治性，充分发挥依规治党的制度优势、政治优势和组织优势，推进全面从严治党和全面依法治国纵深发展。

〔关键词〕党的建设；依规治党；战略定位；制度优势

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2018）01-0022-05

党的十九大第一次把“坚持依规治党”郑重地写入了党章，这意味着中国共产党开启了新时代坚持依规治党，标本兼治，纵深推进全面从严治党的新征程。在这个具有里程碑意义的重要时刻，我们有必要以新时代新思想新使命的全新视野和更长远的眼光，对依规治党这个重大课题进行深入研究。坚持依规治党，加强党对一切工作的领导，是中国共产党依据党章和党内法规制度管党治党和治国理政的基本方略，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容之一。深刻理解新时代依规治党的科学内涵和制度定位，正确把握新时代依规治党的根本性、整体性、法治性，对于深入贯彻执行习近平新时代中国特色社会主义思想，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，深化全面从严治党，加强马克思主义执政党建设，保证党长期执政和国家长治久安，具有重要的理论意义和实践意义。

一、把握新时代依规治党的根本性，明确党内法规和依规治党的制度定位

习近平总书记在十九大报告中明确指出：“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路”，“坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一，深化司法体制改革，提高全民族法治素质和道德素质”。〔1〕坚持依规治党，标本兼治，把依规治党和依法治国有机地统一起来，是新时代纵深推进全面从严治党和全面依法治国的基本方针，是以习近平同志为核心的党中央高度重视党要管党、从严治党，依据党章和党内法规制度管党治党和治国理政的理论创新和制度安排。依规治党，既是依法治国的内在要求，也是在全面依法治国条件下加强马克思主义执政党建设的必然选择，是一个坚持党的全面领导、巩固党的执政地位、担当历史使命的根本问题。

由于西方一些似是而非的政治话语的传播和影响，学术理论界曾一度受“党的合法性”和“依法治党”的困扰，甚至有的人在“合法不合法”“守法不守法”“党大还是法大”上做文章，引起在依法治国条件下如何坚持党的领导，怎样进行党的建设的思想理论困惑。十八届四中全会明确指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”习近平总书记在十八届四中全会上有针对性地指出：“需要明确的是：在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。”〔2〕党章和党内法规制度是保证党的理想信念宗旨，是执政的中国共产党党员的底线。宪法和法律是国家意志，是中华人民共和国公民的底线。党章和党内法规制度与宪法法律不能混同，鲜明地提出“依规治党”和“纪法分开”，打消了一段时间人们在这个问题上的种种疑虑和困扰。习近平总书记关于依规治党的一系列重要思想和论述，从政治学和法理上明确了党内法规和依规治党的战略定位和制度安排，厘清了党内法规与国法的关系，指明了党内法规制度建设的总体方向，廓清了一系列事关根本的重大问题和根本关系，成为依据党章和党内法规管党治党的根本遵循。

十八大以来，习近平同志为核心的党中央从继续推进理论创新，推进党和国家事业发展，推进党的建设新的伟大工程的高度，从尊崇党章、立规守制、制度创新上起步开局。十八大闭幕后，习近平总书记就在《人民日报》上发表“认真学习党章，严格遵守党章”的重要文章，明确指出：“认真学习党章，严格遵守党章，是加强党的建设的一项基础性经常性工作，也是全党同志的应尽义务和庄严责任，对强化全党的党章意识，增强党的创造力、凝聚力、战斗力具有极为重要的作用。” 〔3〕2012年12月11日，习近平同志担任总书记还不到一个月，《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》正式印发。这不仅是党的十八大以来制定的第一部重要党内法规，而且孕育催生出日后的“铁规发力，禁令生威”。2013年6月18日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话中提出制度面前人人平等、执行制度没有例外的问题，强调指出：“制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约朿，使贯彻党的群众路线真正成为党员、干部的自觉行动。”〔4〕2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中第一次提出制度治党的重大命题，强调“思想建党和制度治党紧密结合”，他说：“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。”他指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”“要增加制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。” 〔5〕习近平总书记关于制度治党的论述，吹响了党内治理制度化法治化改革的号召，标志着治党方式的根本变革。

2014年10月，十八届四中全会对全面推进依法治国若干重大问题作出决定的同时，对加强党内法规制度建设和依规治党的问题进行了制度安排，明确规定中国特色社会主义法治体系涵盖五个子体系，除了完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治監督体系、有力的法治保障体系外，还包括完善的“党内法规体系”，并且强调“提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”。〔6〕十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于协调推进“四个全面”战略布局，把加强党内法规制度建设，推进制度治党作为全面从严治党的重要内容统筹谋划和部署，为党内法规制度创新，推进依规治党奠定了坚实的理论基础。2016年1月12日，习近平总书记《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》中，首次提出了研究依规治党重大课题的方向和原则，他说：“我们研究依规治党这一重大课题，坚持纪严于法、纪在法前，实行纪法分开，修订廉洁自律准则、党纪处分条例、巡视工作条例等党内重要法规，制定党委（党组）落实从严治党责任的意见。”〔7〕以习近平同志为核心的党中央从统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局的高度，提出了依规治党的一系列重要思想和论述，进行了一系列重大部署。endprint

党的十九大通过的党章正式写上“坚持依规治党”，并明文规定“党要适应改革开放和社会主义现代化的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”〔8〕习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。”〔9〕科学回答了依法治国条件下怎样坚持依规治党，如何加强党的领导和党的建设的问题，为深化全面从严治党，推进党的建设新的伟大工程指明了根本方向，确立了根本原则。

二、 把握新时代党内法规的双重属性，发挥依规治党的制度优势

关于党内法规在中国特色社会主义法治体系和国家治理体系中的双重属性，十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有明确论述，指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”〔10〕党内法规在依规治党与依法治国中的双重属性，常常表现为依规治党与依法治国、依规治党与以德治党、依规治党与从严治党、思想建党与制度治党之间互联互动的特点，体现以依规治党促进治党治国两个方面形成良性互动的制度优势。因此，正确把握党内法规制度的双重属性，处理好依規治党与依法治国、依规治党与以德治党、依规治党与从严治党、思想建党与制度治党这四对关系，是新时代发挥依规治党制度优势的关键所在。

首先，将这“四对关系”置入新时代中国特色社会主义国家治理体系和国家法治体系的大坐标大格局中来理解和把握，从党内法规制度双重属性的角度切入，增强发挥依规治党制度优势的自觉性。十八届四中全会指出：“在中国共产党领导下，坚持中国社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”〔11〕无论是从国家治理体系来研究，还是从国家法治体系来思考，构成上述“四对关系”的要素，都是形成总布局总体系的要件之一，都是相互依存、相互促进、相辅相成的。因此，正确把握依规治党与依法治国、依规治党与以德治党、依规治党与从严治党、思想建党与制度治党之间的辩证统一关系和互联互动互补性，充分发挥依规治党的政治优势和组织优势，保持依规治党的战略定力，推进全面从严治党向纵深发展，把全面从严治党的思路搞得更加科学、更加严密、更加有效。

其次，抓住这“四对关系”中的结合点、衔接点和发力点，发挥依规治党在依法治国、从严治党、制度治党、以德治党中的制度性引领作用。一是在从严管党治党与立法执法的过程中，一方面，要坚持纪法分开和纪严于法、纪在法前的原则，做到党内法规与国家法律不混同；另一方面，要把握好党内法规与国家法律的衔接互补性，使依规治党与依法治国形成良性互动，促进党的建设科学化和国家治理现代化的提高。二是在推进党的建设制度改革，深化全面从严治党的过程中，把握好依规治党与从严治党的内在一致性，保持全面从严治党永远在路上的政治定力，发挥党内法规的制度优势，使全面从严治党不迷航、不松劲，促进党要管党、全面从党治党的制度化长效性的提高。三是在加强理想信念教育，增强党性修养道德修炼的过程中，把握好依规治党与以德治党的相辅相成性，既坚持“高线”引导，也坚持惩治“底线”，促进坚定理想信念、践行根本宗旨自觉性的提高。四是在坚持依据党章和党内法规管党治党的全过程中，把思想建党与制度治党结合起来，以贯彻执行党章为根本，综合施策，刚柔相济，同向发力，同时发力，促进党的凝聚力、战斗力、领导力和号召力的提高。

三、 把握新时代党内法规制度体系的整体性，发挥依规治党的组织优势

中国特色社会主义进入新时代，正在进行伟大斗争，建设伟大工程，推进伟大事业，实现伟大梦想，迫切要求加强党内法规制度建设，发挥依规治党的整体性组织优势。习近平新时代中国特色社会主义思想的要义“八个明确”和“十四个坚持”的基本方略，明确了“党是最高政治领导力量”，“党是领导一切的”，再一次明确了全面依法治国的总目标，要求把依法治国和依规治党有机地统一起来，把形成完善的党内法规体系确立为全面推进依法治国总目标的重要内容，努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。从严治党、依法治国、依规治党，是一个有机整体，必须“一体建设”“共同推进”。因此，依据党章和党内法规制度管党治党，既要适应统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局的客观需求，又要把握依规治党的整体性与层次性有机统一规律，充分发挥党内法规制度建设在推进国家治理体系和治理能力现代化中的组织优势和引领作用。

首先，坚持目标导向和问题导向，紧紧围绕中国特色社会主义新时代党的历史使命，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，坚持以党章为根本遵循，加强党内法规制度体系的整体建设，为发挥依规治党组织优势提供制度安排。在加强党内法规制度体系建设的过程中，始终坚持制度制定与实施并重的原则，改革创新，与时俱进，把中央要求、群众期盼、实践需求和新鲜经验结合起来，扎实推进党的工作和党的建设制度化、规范化、程序化，形成比较完善的党内法规制度体系，高效的党内法规制度实施体系，有力的党内法规制度保障体系。坚持于法周延、于事简便的原则，以问题为导向推进党内法规的完善，着力破解实践中存在的突出问题，用法规制度管权管事管人。

其次，坚持整体性与层次性有机统一的原则，促使“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹、相协调，夯实依据党章和党内法规制度的组织基础。首先应以整体性与层次性相统一的党内法规制度，全面规范党的各级组织的产生和职责，保证党章和党内法规制度都立得住，行得通，管得了 。通过全面贯彻执行党章，进一步完善党的领导法规制度、党的组织法规制度、党的监督保障法规制度和党的自身建设法规制度，加强和改进党在各个方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证，确保党始终同人民想在一起、干在一起，彰显依规治党的组织优势和政治优势。endprint

四、 把握新时代依规治党的法治性，创新自我革命自我超越的新机制

依规治党，不是简单地照章办事，而是一项以法治思维和法治方式深化党内治理的重大改革。所谓依规治党的法治性，就是要求党内法规从制定到实施都要具备实质和形式两个方面的法治品质，切实体现现代法治理念和原则。坚持依规治党的法治性，就是要以法治思维和法治方式深化党内治理，探索出一条勇于坚持真理，敢于修正错误，善于自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的管党治党之路。

首先，坚持贯彻落实权力制约、权责对等的现代法治理念和原则，以依规治党把权力关进制度笼子，严格规范权力的授受与行使。依规治党的要义之一，就是吸收和落实现代法治的权力制约和权责对等的理念和原则，强调党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员，党内监督没有禁区，没有例外，并且强调党内监督的重点对象是党的领導机关和领导干部特别是主要领导干部。领导机关和领导干部的权力与责任必须对等，有权必有责，权力越大责任越大，违责必问，失责必究。充分发挥巡视制度的利剑作用，扎紧制度笼子，防止和杜绝“破窗效应”，实现以权力制约权力、以法规制约权力的刚性约束。

其次，坚持贯彻落实权力保障、维持法治秩序的现代法治理念和原则，以依规治党破解自我监督这个难题，提高自我革命自我超越的能力和水平。现代法治是从“压制型”法向“自治型”法的转变过程中逐步形成的，其根本目的是保障权利，维持民主与法治的秩序。依规治党也是如此原则和理念，它不是简单地讲规矩讲纪律，而是要贯彻落实权力保障、维持法治秩序的现代法治理念和原则，有效地贯彻执行民主集中制。从党内法规制度上保障党员和党组织意愿的充分表达和积极性的有效发挥，履行保障基层党组织和党员权利不受侵犯，保障党员的知情权、参与权、选举权、监督权，保障党员的主体地位和主体作用，以依规治党的方式把党内监督的严肃性和主动接受群众监督的自觉性有机统一起来，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，使民主集中制的原则具体化程序化，破解自我监督这个难题，提高自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力和水平，把用民主跳出“历史周期率”的原理具体化、制度化、规范化。

再次，坚持贯彻落实程序正当、公开透明的现代法治理念和原则，以依规治党促进依法执政、依法决策的制度化规范化。现代法治强调正当程序对于保障人的尊严和民主制度的独立价值，并将程序正当、公开透明的理念和原则，从司法领域扩展到行政、立法领域，主张通过程序正义获取实体正义。党内法规体系建设，正在全面吸收和贯彻落实程序正当、公开透明的现代法治理念和原则。依规治党，在当前重要的是坚持贯彻落实程序正当、公开透明的现代法治理念和原则，深化和完善党务公开制度，将程序正当的理念和原则运用于授受权力、行使权力的各环节，使权力在阳光下运行，把党内监督与群众监督、程序民主与实质民主有机地结合起来，促进依法执政、依法决策的制度化规范化。

全面从严治党永远在路上，只有坚持依规治党才能行稳致远，久久为功。我们一定用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，不忘初心，牢记使命，按照新时代党的建设总要求，以新的姿态和新的思路举措，坚持依规治党、标本兼治，推进全面从严治党纵深发展，以法治思维和改革方式深化党内治理，充分发挥依规治党的制度优势、政治优势和组织优势，不断提高党的建设质量，更加自觉地为实现新时代党的历史使命不懈奋斗。

〔参考文献〕

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〔3〕〔4〕〔5〕〔7〕习近平.习近平总书记重要讲话文章选编〔C〕.中共中央文献研究室编.北京：中央文献出版社，党建读物出版社， 2016，3，53，171-172，369.

〔6〕中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编〔C〕.北京：人民出版社，2014.60.

〔8〕中国共产党章程〔M〕.北京：人民出版社，2017.21-22.

【责任编辑：石本惠】endprint