浅谈中国首部慈善法对高校治理的影响

黎炳潮++黎志锋

摘 要：我国慈善事业的发展历史具有曲折性，近年在各类“慈善丑闻”中艰难发展，慈善公信力已受到极大打击。大学生群体是我国慈善事业发展的重要力量，本文基于对《中华人民共和国慈善法》（下称“慈善法”）的解读，结合当前慈善立法发展现状及存在问题，从信息公开、简政放权、税收优惠等方面研究《慈善法》的可取之處及建议。同时，把握高校慈善募捐的规律，有助于高校慈善治理的有效发展。

关键词：慈善事业；公益募捐；慈善法；高校慈善乱象

前言

慈善是社会建设的重要内容之一。改革开放以来，我国慈善事业取得长足的发展，以政府主导和民间开创的慈善事业活动并驾齐驱。截至2015年底，全国全年共接收社会捐赠款654.5亿元，其中：民政部门直接接收社会各界捐款44.2亿元，各类社会组织接收捐款610.3亿元。全年有1838.4万人次困难群众受益。全年有934.6万人次在社会服务领域提供了2700.7万小时的志愿服务。然而，慈善事业的发展与问题并存，这也构成了慈善立法的重要背景，作为国家慈善事业建设的首部基础性、综合性的法律——《中华人民共和国慈善法》应运而生。

一、 我国慈善立法发展现状

目前，中国慈善事业发展正经历着整顿期，从30年前的探索到飞跃发展，中国慈善事业理应顺理成章地进入成熟期平稳发展。然而，“慈善巨骗”“慈善丑闻”层出不穷已严重透支公信力，进20年来，部分个人或企业假借各类慈善组织的名义非法集资、挪用善款等行为不断刷新我们的世界观。2011年“郭美美事件”更是将中国红十字会推向风口浪尖，给予中国慈善事业当头一棒。如此多的污点，不得不让我们重新审视背后的原因。

《慈善法》出台前，从国家层面看，慈善事业的发展缺乏一个“宜居”的制度环境。我国先后颁布了《红十字会法》《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》等法律法规，且地方慈善事业立法众多，但是都没有形成系统的法律体系，且慈善事业法律法规在很多地方存在漏洞，导致了社会慈善事业不规范发展的表现。

二、 中国慈善治理存在的问题

（一） 慈善组织内部治理的问题

组织内部治理是包括人员配置、管理机制等要素。一方面，慈善事业属于非营利性的社会团体，其内部治理结构应包含权力机构、决策机构和监督机构，而大多数慈善组织内部并没有设置监督机构或虚设监督部门，究其原因是慈善立法并没有对其作出硬性规定；另一方面，权力制约机制缺失，大多慈善组织注重外源发展，筹集资金，而缺乏规范内部治理机制，导致社会公信力直线下滑，挪用公款，拖延受助者款项等情况屡屡发生；最后，慈善组织行政色彩严重，从工作人员的来源及人事任命上都能凸显浓厚的行政色彩，严重阻碍慈善组织的发展。

从高校的层面看，我国高校慈善组织大部分以教育基金会和校友会的形式组成，人员配置以行政手段为主，且专业程度不高，管理也是依附于学校行政，以学校政治资源作为主要发展途径，且对工作人员缺乏激励机制，这就能够解释高校慈善组织缺乏社会竞争力，校园内充斥各类个人募捐行为、大学生网络募捐现象的出现。

（二） 慈善立法参差不齐

在《慈善法》颁布前，我国慈善立法处于一个群龙无首的状态，国家层面慈善立法不足，地方慈善立法各自为营，一定程度上弥补了国家立法的不足，但也导致了一地一法的混乱局面。

江苏省慈善事业促进条例上海市募捐条例北京市促进慈善事业若干规定广州募捐条例

调整对象公民、法人和其他组织的慈善志愿服务活动。本市行政区域内开展的募捐及其有关管理活动。

自然人、法人或者其他组织直接开展慈善活动。募捐组织在本市行政区域内面向社会公众公开募集财产用于公益事业及相关的管理活动。

慈善活动扶老、助残、救孤、济困、赈灾等活动。救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；教育、科学、文化、卫生、体育事业；环境保护、社会公共设施建设；促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。救助灾害、救济贫困、扶助困难的社会群体和个人；支持教育、科学、文化、卫生、体育事业；支持环境保护、社会公共设施建设；支持促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。扶老、助残、救孤、济困、赈灾等活动。

慈善组织依法登记成立，以慈善为唯一宗旨的非营利性社会组织。红十字会；公募基金会；经依法登记，以发展公益事业为宗旨，通过资助或者志愿服务等形式向社会公众提供服务的社会团体。以开展慈善活动为宗旨，依法成立的社会团体、民办非企业单位、基金会等非营利性组织。红十字会、慈善会、公募基金会以及根据本条例取得募捐许可的公益性的社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位。

和其他组织的慈善志愿服务活动”作为调整对象，北京定义为“自然人、法人或者其他组织直接开展慈善活动”，北京的定义更为科学，与《慈善法》的条文内容相符。再者，对于慈善活动的定义，江苏更倾向于狭义的慈善活动，将慈善和公益区分开，这与《慈善法》乃至当今社会趋势均相斥。地方慈善立法没有统一的范本，一方面导致高校建章立制备受困扰，另一方面导致高校校园充斥着各类募捐乱象，滋生大学生对慈善的麻木心态。

（三） 慈善机制不完善

政府监管错位严重。《社会团体登记管理条例》第31条、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第23条、《基金会管理条例》第36条均要求慈善组织要接受年度检查，提交年度报告。然而，就以上制度的实行情况来看，报告形式流于表面，且没有慈善事业的具体内容。如高校教育基金会等机构的报告每年大同小异，均在数据上做调整，且数据的真实性仍待商榷。

群众参与慈善的渠道不畅通。我国正规的慈善组织大部分具有官方色彩，鉴于公务人员怕担责、制度限制过多、激励机制缺乏等因素，该类慈善组织都鲜为人知。然而，在慈善事业飞跃的当代中国，且慈善立法具有严重滞后性，导致了各种慈善乱象的发生。走进我国高校校园，存在个人校园募集捐款、师生中各种转发网络募捐信息等现象，真实性、透明度得不到保障。endprint

慈善组织信息公开不到位。社会上“慈善巨骗”“慈善丑闻”现象频频发生，慈善组织仍然缺乏有效的社会监督，信息公开环节断层。我国慈善事业信息公开的不到位是全行业的问题，包括众多的官方慈善组织。以高校为例，教育基金会或校友会每次的募捐行动，其募捐公示以校内宣传栏公示为主，并没有采取有效的公开途径让募捐者知晓。各类民间慈善组织便能通过漏洞获取大量的不当利益，慈善事业立法缺失的尴尬状况表露无遗。

三、 中国首部慈善法的可取之处及几点建议

（一） 贯彻信息公开理念，加强社会监督

《慈善法》将信息公开贯彻始终，不仅各章节都有提及慈善组织、募捐、捐赠、信托、服务等的信息公开公示、报告，还设立专章规定信息公开的内容。内容上，明确了慈善组织有信息公开的义务，并且点明了民政部门应当在统一的信息平台，及时向社会公开慈善信息，并免费提供慈善信息发布服务；内容上，对应当公开的慈善信息具体化，期限上，非常明确地规定及时公开、定期公开和年度公开的慈善内容。

同时，《慈善法》第九十七条明确可向民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织投诉、举报，并鼓励公众、媒体对慈善活动进行监督，对假借慈善名义或者假冒慈善组织骗取财产以及慈善组织、慈善信托的违法违规行为予以曝光，发挥舆论和社会监督作用。与第八章信息公开起到了很好的补充呼应作用，将信息公开与社会监督联系紧密。

（二） 落实简政放权，实现慈善自主

《慈善法》一改慈善事业的官本位观念，大刀阔斧地落实简政放权，从慈善组织准入、慈善募捐行为、慈善信托设立、年度报告等方面的管理、审批都进行了大幅精简，避免过去的一事多管，也将官方从过去很多管不了、不好管的实情中松绑出来，还慈善组织把握慈善自主权。另外，互联网募捐的新形式也得到了規范，个人募捐明确不属于公开募捐范畴，上述谈到的高校慈善乱象的规范将有法可依。

（三） 税收优惠原则入《慈善法》

根据《立法法》规定，关于税种的设立、税率的确定和税收管理等规定只能由法律制定。因此，只有《企业所得税法实施条例》和相关政策作出对非营利性组织的税收优惠规定，地方立法不能涉及。慈善事业税收在原则上也没有法律层面的规定，《慈善法》的出台规定了税收优惠对相关慈善组织、受益人、自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动，境外捐赠用于慈善活动的物资等原则性问题。慈善事业税收优惠再向前走一步，而具体条例需税法做进一步细化。

（四） 修改配套法规，规范地方立法

新法规的出台，相关法律法规肯定要做出调整完善。《慈善法》要做到全面落实，需要一系列法律的配套调整，地方立法的完善。从目前看，《红十字会法》《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》《民办非企业登记管理暂行条例》等法律法规均有不同程度需要修订；众多地方立法，包括前述所列几个有代表性的地方慈善法规，均需作出调整完善，对违反上位法的条文清理，对存在不一致的条文作出新修订等等。回到高校层面，及时对高校慈善事业方面的规章制度作出调整修订是依法治校的重要体现，也是遏制慈善乱象的根本做法。

五、 结语

《慈善法》的颁布是中国慈善事业的及时雨，具有里程碑的意义，对慈善事业的发展起到实质性的推动作用。由此开启的慈善事业新机制，给中国慈善界提出了更高的要求，围绕《慈善法》整合配套法规政策，搭建慈善事业体系平台将是亟待解决的问题。《慈善法》也给予高校非官方途径公益募捐乱象的解答，下一步高校要细化规章制度，及时整治无证互联网募捐平台流进校园、个人募捐游走校园、慈善旗号违规集资等乱象。

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