互联网保健食品监管研究

闫志刚，房 军

(1 国家食品药品监督管理总局高级研修学院，北京 100073；2清华大学社科学院，北京 100084)

随着互联网的兴起和国家“互联网+”战略的推行，保健食品产业与互联网正在向深度融合方向发展，并给其安全监管带来挑战。

1 网络保健食品发展现状

在我国人均GDP不断增长、老龄化社会到来、中产阶级兴起、《“健康中国2030”规划纲要》发布等一系列利好因素综合促进下，我国保健食品行业正在快速发展。保健食品销售渠道主要分为直销、药店、电商、商超等，但随着互联网的快速发展，传统营销模式正受到电商的冲击，从近年销售数据来看，电商渠道是增长最快的渠道[1]。

互联网从两个方面给中国保健食品产业格局带来变化：一方面，随着经济全球化和电子商务的发展，跨境电商保健食品零售业务崛起。2012年国家发改委正式批复同意海关总署在上海、重庆、杭州、宁波、郑州5个城市试点开展跨境贸易电子商务信息化、便利化监管服务，其跨境零售进口业务中多是按照物品监管的方式，征收行邮税，且品类准入的尺度放得较宽，这实际给了处于灰色地带的“海淘”市场一个合法进入国内的通道，随之引发投资热潮，跨境电商也迅速兴起，同时在政绩竞争下，其他一些城市也纷纷申请纳入试点，试点城市不断扩容。跨境电商进口保健食品市场爆发式增长，美、加、澳一些美誉度较高的保健食品被动式在中国市场异军突起[2]。由于这种过快发展的跨境电商进口模式存在威胁国家税制统一、造成内外企业不公平竞争、冲击实体经济等不利因素，2016年4月8日财政部、海关总署、国家税务总局联合发布的《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》开始收紧政策，但由于市场过大，新政一再缓期实施，目前国务院常务会议决定过渡政策延长至2018年底。

另一方面，为适应互联网发展趋势，国内保健食品企业也在主动或被动向互联网融合发展转型，其策略主要包括：自建网络平台开展保健食品经营业务，如开发网站、APP、微信账号、微博账号进行网络营销；将保健食品经营业务拓展至第三方网络平台上；通过资本运作，收购或者参股跨境电商进口保健食品明显产品企业，曲线获得这些明星品牌在中国市场的永久经营权和商标使用权[3]。

2 网络保健食品市场存在的安全风险

2.1 产品鱼目混杂

当前，由于政府食药监管体制改革等原因监管力量一时还不能全部覆盖快速增长的网上保健食品市场，导致网上市场较为混乱，所售保健食品鱼目混杂，质量参差不齐，既有经过食药部门批准的正规产品，也有不少以假乱真、以次充好的产品[4]。一些经营者为了暴利置消费者健康安全和正规企业商标权于不顾，将在小作坊里生产的山寨产品贴上名牌商品在网上进行售卖。在一些沿海发达地区，由于利润堪比贩毒，山寨的“进口”保健食品已经形成一条从生产、快递刷单、防伪标识制售、网上营销、售卖的产业链[5]，其产品生产缺乏质量控制，存在违法添加等情形，给消费者带来较大健康隐患。

2.2 一些进口保健产品游离于监管之外

进口保健食品进入我国市场需要按规定进行注册或者备案*12015年新《食品安全法》修订之前，进口保健食品和国产保健食品一样需要进行注册，新《食品安全法》修订后实行双轨制，首次进口的保健食品要经国家食品药品监督管理总局注册。但首次进口的保健食品中属于补充维生素、矿物质等营养物质的只需经国家食品药品监督管理总局备案。，通常情况下，为获取“蓝帽子”(保健食品注册证)，海外品牌平均需要为每个SKU(单个产品品种)支付50万～100万元成本，且审批长达1～2年[6]。为了以最快的速度最低的成本占领中国市场，一些国外保健食品生产或经营企业通过曲线方式进入中国网上保健食品市场，这些进口保健食品以普通食品名义进入国内，借助近年跨境电商试点探索期监管宽松的政策环境“野蛮生长”，在出现问题或者政策动向变动时就玩起文字游戏，如某进口保健食品品牌的鳕鱼肝油产品被爆涉嫌违规时就悄然从跨境电商下架，并对外宣传所售产品为美国进口的膳食补充剂，非保健食品[7]。

实际上，虽然发达国家的“保健食品”定义表述和中国有所不同，但其外延所指具有不少重合，在监管机构和消费者之间也有广泛共识。另外，发达国家保健食品安全监管宽严不同，有的需要进行严格审批，有的只需简单备案即可，虽然生产国大都有良好市场经营环境、完善的社会诚信体系背书，但保健食品并不是都没有安全方面问题，有的问题也很大，只是没有被放大而已。一项对美国食品药品监督管理局(FDA)监管数据分析发现，2003年1月1日—2008年10月31日期间，美国共发生3 502例与保健食品相关的不良反应报告，其中造成142人死亡[8]。

2.3 虚假夸大宣传问题突出

上海市工商局广告监督管理处在对综合选取的影响力较大的20个新闻类、搜索类、视频类、社交类、购物类、垂直类APP发布的258条次广告进行了监测，发现严重违法广告43条次，严重违法率16.67%，广告违法类别主要集中在房地产、保健品和化妆品。垂直类移动应用发布的广告违法率高达63.33%，主要集中在房地产和保健品广告[9]。

3 网络保健食品安全监管存在的难题

互联网经济一方面具有开放性、共享性、传播快的特点，可以将众多的市场主体整合起来实现即时交易，大大降低了市场交易成本；另一方面，互联网经济具有虚拟性、跨界性的特点，其放大了传统市场经济信息不对称的缺点，给建立在地域分界、部门分工、层级节制的传统监管模式带来挑战。

3.1 跨地域监管挑战

互联网整合了保健食品的供应链条，一个网上商户背后联系着分布在不同地区的链条参与者，如持有保健食品批准证书的委托生产企业、生产企业、网络经营平台、入驻平台的经营者等众多主体，一些假冒伪劣产品还可能涉及违禁原料供应商、黑窝点等参与者。在实际投诉举报案件查处过程中，需要多方查证才能对一个违法行为进行处罚，通常收到投诉举报的地方食品稽查部门需要发函给保健食品生产、流通企业所在地的食品稽查部门，由其代为查证，协查过程既耗时耗力，也可能遭遇消极反应、地方保护等风险，为违法犯罪分子转移阵地带来可趁之机。

3.2 网络执法挑战

以保健食品广告执法为例，当前保健食品广告实行许可制度，保健食品经营者发布广告前，需要经当地的食品监管部门审批。但是，包括保健食品广告在内的互联网海量信息却超出了监管部门的执法能力。以事前许可加事后处罚为特点的互联网管理规定，在实际中普遍遇到各种阻力，难以落实。通过在各地进行的实地调研与座谈发现，几乎所有需要事前许可的领域，都有大量的违法运营存在，并且违法主体远远多于合法主体。从互联网接入服务，到网上营业服务场所，到内容服务的许可与备案，到各种专项许可，未经许可的主体比比皆是，违反现行规定的行为无处不在[10]。值得注意的是，在实际监管中，各个监管机构存在一种思维倾向，认为在“谁审批、谁监管”的原则下，没进行审批的违法经营者的责任即与我无关，这种思维弱化了对未经审批经营者的监管力度。

3.3 部门协同挑战

在互联网条件下，保健食品传统分段式的供应链已经完全打通，但各监管部门之间还是以传统监管分工为主，各管一段，未建立起有效的协同治理机制。在网络保健食品监管中，广告监管方面涉及食药、工商等部门(中央机构已合并为市场监管总局，地方改革仍需时日)；执法处罚方面涉及食药稽查、公安、食品技术检验等部门；信用监管方面涉及发改、工信、商务、公安、食药等部门；在跨境电商保健食品监管中，有权对跨境电商实施监管的部门多达16个，彼此各建数据库和监管系统，各职能部门间缺乏沟通，多头监管、重复管理、浪费执法资源的现象时有发生[11]。

3.4 法律协同挑战

互联网保健食品监管涉及《广告法》《电子商务法》《网络食品违法》《食品安全法》《消费者权益保护法》《侵权责任法》《网络食品安全违法行为查处办法》等诸多法律法规，但有些法律法规还存在不一致的地方。如新通过的《电子商务法》第三十八条第二款规定，“对关系消费者生命健康的商品或者服务，电子商务平台经营者对平台内经营者的资质资格未尽到审核义务，或者对消费者未尽到安全保障义务，造成消费者损害的，依法承担相应的责任。”这与《食品安全法》所规定的连带责任相矛盾，按照前者规定，消费者需要在法院判定电商平台和平台内经营者责任后再进行追偿，而按照后者规定，消费者既可以向平台提出追偿，也可以向平台经营者提出。

4 网络保健食品监管对策建议

4.1 建立健全电子商务诚信体系

保健食品监管要实现从传统监管时代向互联网时代转型，监管部门需要从过去单纯管主体、管行为、管产品，转变为更多的管信息、管信用，其中，信用监管是关键。要建立集成网上经营行为违法记录、消费者评价投诉等多方面信息的信用记录库，既要包括网络平台企业，也要包括平台商户，针对二者审查责任和主体责任有针对性的设置信用数据搜集重点，提高监管的针对性、有效性。要将信用监管落实到人，防止个人利用重复注册的方式从事违法经营。

4.2 推进实施智慧监管

在互联网时代，保健食品监管面对海量的监管数据靠人工根本无法满足监管需求，必须依靠人工智能，推进智慧监管。要开发大数据平台，将保健食品线上线下信息整合起来，并实现分析、预警等功能。相关的信息主要包含保健食品注册备案信息、广告审批、生产商信息及其日常抽检检查信息、网上商户信息、消费者投诉和不良反应信息，通过关键词抓取、快速比对及相关分析，实现对互联网保健食品违法行为的快速识别和预警。要加大培养数据分析人才，建立一支职业化的电子监管队伍。

4.3 加大部门和地区之间的协调

要建立上述保健食品监管信用体系、监管数据库系统等，以及实现全国范围内的快速监管执法，必须打通地区和部门之间的“柏林墙”，实现资源共享和监管互认。这需要打破部门和地方利益束缚，做好顶层设计，要统一各监管部门的数据搜集标准，实现数据库的无缝衔接，探索建立集合各种监管信息的云平台，相关监管部门可以即时登录查询。另外，还应通过建立健全地方监管执法机构电子即时联系机制，应用电子签章手段提升跨地区监管执法协调的效率。

4.4 对出口我国的外国相关产品进行认定

应根据我国《食品安全法》关于保健食品的定义对国外相关产品进行认定，可对国外法律定义小于我国保健食品的某类相关产品进行直接认定，也可建立认定目录清单进行具体认定，并不断进行更新发布，从而降低互联网相关国外产品规避我国法律带来的安全隐患，同时，也有利于营造公平竞争的行业环境。

4.5 对相关法律和监管政策进行协调

应对前述涉及互联网保健食品的多部法律法规进行修订完善，使其协调一致。这是一项系统工程，短期内可通过法律解释澄清各界认识。另外，应加快研究跨境电商监管政策，从国内统一市场、行业健康发展等长远角度制定稳定的监管政策，过渡期多次延长会给行业造成随着跨境进口市场增长过渡期政策会再次延长或发展为长期政策的预期，不利于行业长期发展，甚至一旦过渡期政策停止会造成行业震动。◇