国家治理的协商民主之维：践行模式与梗阻破解

魏崇辉

[摘 要] 对协商治理发展形态的辨识离不开对“中国模式”及其阐释的考量。一直以来，西方理论是解释中国发展的强势选项之一，但当下颇受质疑。理性的态度是使学术研究复归本源定位。对协商治理中国样态的分析首先需要明晰政治协商的主要形式、内容与程序等，还要认知社会协商中体现的创新；同时需要做的是辨识清楚阻滞中国协商治理的核心问题及做出应对的可能探索。

[关键词] 国家治理；协商民主；中国模式；中国实践；梗阻破解

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2018）02-0048-06

近年来，在学术的外衣之下，对于“中国奇迹”或“中国模式”的争论改头换面，增加了理性认知的难度。跳出对该问题的无谓争论，笔者认为，更为关键的是找出促使此类争论出现的根源，到底是什么原因使得有人认为“中国模式”已然出现或依然没有出现呢？主张“中国模式论”者必然是认定有某种因素推动，反之则认为某种推动因素还未形成，而这种因素到底是什么呢？笔者尝试以对“中国模式”及其阐析的考量为起点，通过分析指出，西方理论虽然不能“完美”地解释“中国模式”，但依然可以适用于解读中国现象与问题。“中国模式”不能被解释的原因还可能在于其并未出现。

以“中国模式论”与西方理论的适用性透析协商治理可以看出，用来解读中国协商治理现象与问题的西方公共治理理论的作用，主要体现在过程意义上。与其说协商治理的“中国模式”，不如踏踏实实梳理现有协商治理在政治协商与社会协商两方面的样态展示，同时准确辨识清楚阻滞中国协商治理发展的核心问题及做出应对的可能探索。

一、“中国模式论”与西方理论的适用性：研究的一个切入点

不管怎样，“中国模式论”的确为解读中国发展提供了一个视角，但却未能全面解读而有失偏颇。因为对“中国模式”“中国奇迹”或者说“中国道路”的理性认知，既要看到中国取得的有目共睹的成绩，更要前瞻性地比照中西方的差异，检视中国的不足，批判西方的意识形态性。对于中国成绩取得的根源，笔者以为，最为关键因素之一，可能是相对和平的国际环境之下中国人的国民性。先前曾有媒体报道“破烂王奋斗17年，三套房、资产百万！揭秘他的‘致富经”[1]，这种勤劳、节约与隐忍品德在世界其他民族身上并不多见。政府的即时高效率也是另外一个原因。社会主义可以“集中力量办大事”。不过，对这种“高效率”的评判往往带有强烈“即时性”，毕竟人的视野的长度、宽度与广度都是有限的。就好比在资本主义上升时期，能有几人可以对其展开批判一样，在对政府的“即时高效率”大力倡导占据主导的时刻，我们需要特别珍视的是对这一理念的全面评判。这关涉到西方理论在解读中国现实时的意义与价值。

绝对没有任何一种理论、模式可以直接复制到其他国家。学术研究的意义与价值之一就在于警示现实中存在的问题。因为很多时候，提出“问题”更重要。而在提出“问题”之后，自然需要构建相应的体系以实现理论自洽。那么，如何看待西方理论呢？从逻辑上讲，一如前文所指，没有任何一种理论具有普世性，但不排除理论的普适性。同时，在当代中国语境下，对西方理论的批判带有“反智主义”的倾向，这是需要我们警惕的。西方的反智主义体现出民主对精英的制衡，比如在美国曾经突出表现为平民对华尔街的不满[2]。中国的反智主义则是对知识的普遍反对与不屑，比如当下某些人提倡的“读书无用论”。

故此，不能因为西方理论不能“完美”地解释“中国模式”就断定其“失灵”。以西方主流经济学理论為例，从发展历程来看，这一理论的确响应、引领了西方自由市场经济发展的实践，并随着自由市场经济的发展不断地修正自身。就中国而言，对西方经济学理论的适用至少需要明确，自由市场经济与权力受到限制的政府是社会良性发展的基本趋势。不能因为政府权力受到限制可能会一时影响效率，就不限制政府的权力。

现代意义上的“治理”更多是舶来意义上的。不论是以罗茨为代表的治理六形态学说，还是以斯托克为代表的治理五论点说，都无法绕过治理对多元行为主体的描述与阐释。同时需要注意的是，西方世界公共治理理论是在政府体制基本健全与市场机制基本完备的背景之下，对政府失败与市场失败的补救，其适用于中国的语境与西方是根本不同的。当下中国对治理的适用有建立健全相关体制机制的意涵。对西方公共治理理论的适用在中国的意义主要是过程意义上的。适用西方公共治理理论宜比照中西方治理的差异，检视中国治理的不足之处，批判西方治理的意识形态性。

二、国家治理的协商民主样态：中国实践

普适层面上，检阅治理的基本要素可能有合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效和稳定等[3]。判断治理的基本要素可以适用不同语境，即便是对其基本理解会有不同文化背景之下的不同阐释。治理在本土的转换集中体现在“国家治理”上。笔者将国家治理的协商民主样态界定为“协商治理”，以体现协商民主是以实现国家治理为指归，国家治理在民主政治层面的基本依托是协商民主。

第一，政治协商实现国家治理：政治协商的主要形式、内容与程序。1989年，中共中央首次相对集中阐明了政治协商的主要形式：一是“民主协商会”。此会一般每年举行一次，由中共中央主要领导人邀请各民主党派主要领导人和无党派的代表人士参加，就中共中央将要提出的大政方针问题进行协商。二是“谈心活动”。之所以被定义为“谈心活动”，主要是指依形势需要，“不定期”展开，中共中央主要领导人、各民主党派主要领导人和无党派代表人士就“共同关心的问题”“自由交流、沟通思想、征求意见”。三是“座谈会”。主要议题是“通报”“交流”以及“听取政策性建议”，就某些专题展开讨论。这种会议大体每两月举行一次。四是各民主党派和无党派人士作为行为主体的“向中共中央提出书面的政策性建议”。同样由各民主党派作为行为主体的是，“约请中共中央负责人交谈”国是问题[4]，这是第五种形式。而对于政治协商中多次论及的“共同关心的问题”“重大事项”等，亦即政治协商的主要内容，中共中央首次在2005年作出了明文规定：“中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。”[5]endprint

通过民主协商会，高层次小范围谈心活动、座谈会、书面的政策性建议与约谈面谈，就国家治理中的“重要问题”展开协商的程序是，“中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划；协商的议题提前通知各民主党派和无党派代表人士，并提供相关材料；各民主党派应对协商议题集体研究后提出意见和建议；在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异，求得共识；对民主党派和无党派人士提出的意见和建议要认真研究，并及时反馈情况。”“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则。”[5]

第二，社会协商实现国家治理：国家治理的新样态。1987年党的十三大基于“必须处理和协调各种不同的社会利益和矛盾”的诉求，明确提出了“社会协商”思想，执政党的决策“只有建立在倾听群众意见的基础上，才能切合实际，避免失误”，指出要构建“全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的”“社会协商对话制度”以“及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解”，真正做到“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”，体现与彰显出“社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家作主，真正享有各项公民权利，享有管理国家和企事业的权力”。随后，1992年党的十四大关注了决策民主化的议题；1997年党的十五大将基层自治纳入到社会协商之中；2002年党的十六大则提出了通过构建重大事项社会公示制度、社会听证制度等，“扩大公民有序的政治参与”以构筑起社会协商的基本内涵。社会协商内涵的丰富更进一步体现在2007年党的十七大对“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”的强调上。

社会协商提升到国家治理高度的实践体现出中国社会普通民众的创新。比如浙江温岭的工会工资集体协商制度就是典型[6]。该制度确定了行业工资集体协商的主体和内容，细化了协商的基本程序，涉及从提出协商要约，协商前的准备，到召开协商代表会议，制定工资协议，以及工资协议的表决、生效。对其中具体的时间节点、协商主体人数构成等等都做出了规定。

需要特别说明的是，社会主义协商民主中的社会协商在不同领域、不同行业、不同地区都有不同的表现形式，且在成形之中，同时这些现有经验基本上都发生在基层。故此，一如社会协商，本土化的协商民主与协商治理理论与实践尚在发展进程之中，还远未成形，这与西方的协商民主与协商治理是不一样的。“此‘协商（consultation）非彼‘协商（deliberaion）”，西方的协商民主是“边缘而非主流，理想而非现实”“既非与‘选举相对立，也不是代议民主的替代品”[7]。

三、阻滞协商治理的核心问题与可能应对

在本土化协商治理理论尚未形成之前，我们不能无视西方先进理论的借鉴和启示功能。对西方公共治理理论的适用在中国的意义主要体现在过程意义上。在适用西方理论的过程之中，通过对本土“问题”的准确把握，寻求可能的应对之策。限于篇幅与主旨，笔者试图说明的是协商治理最为“核心”的问题，而该问题又最能聚显中国的“特色”。有学者对俄罗斯社会转型需要应对的核心问题的廓清值得借鉴：第一，传统苏联政治模式的严重弊端；第二，俄罗斯悠久的专制主义政治传统；第三，社会政治经济转型的需要；第四，地缘政治格局变迁的影响；第五，俄罗斯领导人个人的性格。俄罗斯的转型是从具有意识形态亲缘性的前苏联而来的。传统政治模式的运行机理、专制主义的政治传统、转型的迫切压力、地缘政治的影响以及对权威主义的极度渴求等等诸如此类因素都在无形中影响着当代中国协商治理实践，影响对当代中国协商治理实践的考察，甚至促成了“中国模式论”的形成，这是本文研究的起点，也是该研究的警点。

基于此，笔者以为，梗阻当代中国协商治理的因素之中，首当其冲应该是官本位。主要原因至少有：一是官本位衍生出诸多变种，其中比较有代表性的如“少数人选少数人”。比如，根据中央巡视组反馈的情况看，诸如中国工商银行、中石油、中海油、中国太平保险集团、中国气象局、中国人寿、农发行等等国有企业事业单位“近亲繁殖现象比较突出”。“少数人选少数人”使得既得利益群体成功实现共谋，协商治理便与普通民众无关。二是具有破坏性的官本位变相延续体现在除了攀附中国特色的官僚体制之外，没有其他更好的出路。越是深入官僚体制，越能深谙游戏的基本规则，越能知道如何规避高压反腐，在制度不健全的情势下，甚至可以以“合法”的方式谋取“非法”的利益。举例说，招投标的引入本源目的是实现该领域的公开透明。但由于具體流程与规则受到官僚体制的操控，其中的权钱交易并未得到完全控制。还有如“国有企业在权力结构上与政府部门类似，官场潜规则在国企同样有效，国企也存在‘吏治腐败问题”。

有学者提出“有能力的有限政府”的概念，从“国家有能力、权力有边界、权力受约束”三个变量[8]厘定治理的有效性。这是“中国模式论”在政治领域的话语表达。即便是依循此逻辑，笔者以为，与创新性地提出“有能力的有限政府”这一概念相比，更为重要的应该是如何真正意义上实现“国家有能力、权力有边界、权力受约束”。有学者基于美好愿景与期待将中国界定为“文明型国家”，并指出其在4个方面与西方具有差异：一是政党不同，中国是“国家型政党”（a state party），代表的是中国民众的整体利益；二是民主制度不同，中国采用的是“协商民主”，包括决策领域的“新型民主集中制”；三是国家领导人产生方式不同，中国是“选贤任能”（meritocracy），是“选拔+选举”（所谓“选拔”，实质上就是通过制定一定的道德和才能标准，遴选出领导候选人，然后才是间接选举产生），其特征是逐级间接选举、提拔；四是经济体制不同，中国采用的是计划与市场共存的“混合体经济”[9]。同样需要关注的是，上文论及的工会工资集体协商的浙江温岭个案截取自“中国地方政府创新案例”。但是，无论怎么说，有效治理的确是协商治理的重要维度，除此之外，经济发展与民主政治同样也是不可或缺的。从根本上讲，官本位的消除，协商治理的有效推进需要依靠经济发展与民主政治的前行。

[参考文献]

[1]破烂王奋斗17年，三套房、资产百万！揭秘他的“致富经” [EB/OL].[2017-07-12].http：//news.southcn.com/community/content/2016-12/29/content_162652638.htm.

[2]“占领华尔街”：告诉你一个真实的美国[EB/OL].[2017-07-12.]http：//finance.qq.com/a/20111011/006666.htm.

[3]俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001，（9）.

[4]中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见（1989年12月30日）[EB/OL].[2017-07-12].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71387/71589/4855193.html.

[5]中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见（2005年2月18日）[EB/OL].[2017-07-13]http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182142/10993406.html.

[6]俞可平.俄罗斯的民主转型及其重要启示[EB/OL].[2017-07-13].http：//opinion.caixin.com/2016-06-13/100953964.html，.

[7]金安平，姚传明.“协商民主”：在中国的误读、偶合以及创造性转换的可能[J].新视野，2007，（5）.

[8]杨光斌.世界政治视野下的中国国家治理现代化[J].行政论坛，2015，（5）.

[9]张维为.文明型国家[M].上海：上海人民出版社，2017.

[责任编辑：曾 菡]endprint