多民族国家包容差异的国体设计
—— 联邦制和区域自治的功能、局限与修正

王建娥

（中国社会科学院，北京 100081）

一、民族联邦制及其特点

民族联邦制属于联邦制的范畴，是联邦制的一种特殊形式。联邦制是由两个或两个以上的政治实体（如共和国、州，邦）结合而成的一种国家结构形式。其最突出的一个特点，就是分权。构成联邦的各部分（联邦单位）与联邦政府之间，在本质上或政治上不构成从属性的上下级关系，联邦和各联邦单位之间的关系，有成文宪法、盟约或章程的明确表述和制约。国家主权在联邦政府和各联邦单位之间分割，制度化地在各个层次上做了分配。一般而言，组成联邦国家的各联邦单位在联邦成立之前，已经是享有主权的政治实体。在组成联邦制国家时，各联邦单位将其部分权力让渡给联邦政府，不再享有完整而独立的主权，而在联邦宪法规定的范围内拥有自己独立的宪法和法律，以及管理联邦单位内部事务的权力。联邦单位的这种相对独立性，受到联邦宪法和法律的承认与保护。但是，也有一些联邦制国家，不是由独立的各邦联合组建的，而是由一个统一的中央政府对境内具有文化差异的地区分邦而治，如印度。作为联邦国家基本政治单位的各邦，不是既有的历史上形成的拥有司法行政系统的独立政治单位，而是国家为了对具有巨大地区性差异的人口进行有效管理而有意进行的一种制度设计。

联邦制国家制度是从中世纪欧洲历史中发展而来的。中世纪欧洲一些商业性城市为共同防御和互助而结成的联盟，在很大程度上就带有联邦的性质。美国是当代世界一个比较典型的联邦制国家。1787年的美国联邦宪法，是联邦制与共和制的有机结合。宪法引入了双重主权概念，将权利在联邦政府与各州政府之间进行分割。①［美］路易斯·亨金、阿尔伯特·J· 罗森塔尔编：《宪政的权利——美国宪法的域外影响》，郑戈等译，北京：三联书店，1996年，第9-11页。美国宪法设计者们从各殖民地移民社团的不同传统中，从欧洲的历史经验中，意识到地区和文化差异以及保护差异及个人权利的重要性。因而专门设计了一种联邦和州分割权利的双重主权设置，用以保护各州的差异和权利，防范因联邦政府权力过大侵蚀各州和个人的权力；同时也赋予了联邦政府充分的权力保证其进行紧急社会动员以应对突发紧急事件能力，避免了由于分权而导致联邦政府软弱无力、无所作为的弊端。

从联邦制构成单位的性质看，现代联邦制可以分作两大类型，古典联邦制（亦称领土联邦制）和民族联邦制。古典联邦制对于联邦单位的特殊文化需求和其他的需求并不十分关注。联邦制设计也不是用来作为解决族裔文化多样性问题的，而是用来保护各联邦单位的相对独立性以及它与联邦之间的关系的。美国和德国就是这种古典联邦制的典型。民族联邦制则是专门为维持和保护国家内部民族文化多样性而特别设计的。在国家的政治设计和行政区划上，满足不同民族要求自治的群体愿望，通过联邦制度把不同的民族包容在同一个国家之内。

20世纪以来，联邦制被广泛用来作为统一多民族国家的组织手段。前苏联、南斯拉夫和捷克斯洛伐克，都采取了民族联邦制的形式。非殖民化进程中建立的一些亚非新兴国家，如印度、马来西亚、尼日利亚、喀麦隆等国家所采取的联邦制，都带有一些民族联邦制的色彩。加拿大、瑞士、比利时等国也都属于民族联邦制的范畴。

民族联邦制是在承认和尊重国家内部存在的民族和文化差异前提下制定的一种国体形式。其显著优点是，它既能够尊重民族群体的自治和保留特色文化的愿望，给予他们足够的政治空间，又承认这些群体并非自足的和孤立的，而是由政治和经济的互相依存关系日益紧密地联系在一起的②［加拿大］威尔·金里卡：《少数的权利——民族主义、多元文化主义和公民》，邓红风译，上海：上海世纪出版集团，2005年，第90页。。这样一种国体设计，既与传统的自由民主观念和基本人权观念相一致，也满足了少数民族要求平等地位的政治诉求。兼容了自由民主原则和对民族文化多样性的保护。用民族联邦制的设计来容纳地方、族裔和文化的多样性，消除不同民族彼此之间的怀疑和猜忌，增进各民族之间的政治互信，成为现代一些多民族国家普遍采用的方法。

在民族集团呈地域性聚居的多民族国家，联邦制和分权体制往往用作使那些想在政治上有作为和影响的少数民族打消疑虑的重要方式和手段。联邦制和分权体制可以通过层级式的分配体制的建设，使由国家—民族—地区组成的权力关系中的众多权力中心和权力单位共存于同一个政治共同体之中，使少数民族在地方和国家两个层次上都有重要的参与和治理。因此，联邦制特别受到一些境内存在着地域性聚居并且有着明确地域和民族认同的历史民族及其自治传统的多民族国家的青睐。对这类国家而言，一元化的中央集权体制无法充分解决不同民族的权利问题。其境内的那些具有独特文化或语言共性、聚居在特定地区、并且在历史上就享有过一定程度自治的民族，可能不满意于国家的一元化体制。同时，其自治要求可能为一元化国家体制所不容，这种情况正好为联邦制设计提供了动力与合理性。

从联邦制内部权力分配的角度看，现代联邦制又可以分为一般联邦制和非均衡联邦制两类。一般联邦制由一个强有力的联邦用一个共同的法律把各联邦单位联系在一起，各联邦单位之间享有同等的权利，同时允许各自保留相当程度的自治。瑞士的联邦制基本是均衡性的。不同民族可以有各自的联邦单位，同一民族也可以依据地域原则组成一个以上的联邦单位。各个联邦单位之间，基本享有同等的权力，对于特定共同体的特殊的文化需求交由地方处理。地方联邦单位的权力由宪法规定。中央政府的权力凌驾于地方法律之上。

非均衡性联邦制是现代多民族国家包容差异和多样性的一项具有创意性的特别设计。非均衡联邦制虽然也有一个中央权威，但是联邦中央与组成联邦的各单位之间的关系并不是简单划一的。由于构成同一国家中的不同民族在人口规模、居住地区等方面的不平衡，实行民族联邦制的国家逐渐发展起了一种非均衡性的权利分配体系。其中一些组成部分与中央的关系是在历史上根据条约或协议而制定的，享有与联邦其他单位不同的、有利于保持其独特的制度、法律和习俗的权利。这些特权由文字的或变成文字的习惯所制约，不能由联邦政府或联邦议会的多数任意改变。这种非均衡联邦制，或是组建联邦制之时对一些民族地区作出历史让步而形成的，或是现代国家为更好地适应族裔文化多元化的现实、尊重和保护民族文化差异而专门设计的。加拿大的联邦制，就带有非均衡性特征。在加拿大，魁北克省享有与其他九省不同的权利。联邦宪法除了详细规定各省的权力外，还特别规定了魁北克省所享有的权力。印度、俄罗斯等国家的联邦制，也都带有这种非均衡性的特点。如俄罗斯联邦共和国中，32个民族邦与其他56个区域邦之间的结构就不平衡。民族邦不仅在宪法上拥有“民族”的称号，而且有比其他区域邦更多的权力。印度联邦的非均衡性不仅体现在各邦在面积、人口、规模和边界制定的不一致上，也体现在权力分配的不均衡上。印度没有按照一般联邦制流行的方法，在各联邦单位之间采取平行的权利分配，让各邦享有同样的权利；而是根据各邦不同的特点，授予其不同的权利。在35个联邦单位中，就有邦（stаtеs）和联邦直辖区（uniоn tеrritоriеs）的分别。前者有立法和决策权，后者仅有行政权。在28个邦中，权利范围也不一样，不是所有的邦都拥有同样的决策权。中央政府根据各邦人口构成和文化状况的不同，给予不同的权利。一些邦由于其特殊的社会和历史等原因，被授予特殊的权利，包括政治上的特殊代表制，法律上的特别司法管辖权等。规模或文化上处于弱势的民族邦的法律地位，由宪法条文予以保障。不能任由强势民族根据一般的政治过程中通行的票决原则随意更改。

非均衡联邦制的目的，是保障少数民族的权利。它之所以必要，是因为这种特殊的制度安排可以保证规模较小的少数民族的民族性和人数众多的大民族的民族性一样得到承认、尊重和保护。在特定民族占国家人口多数的情况下，绝对的均衡制只能起到固化或强化某一民族集团弱势地位的效果。而这种非均衡联邦制的设计，不仅可以起到保护民族和文化多样性的功用，在心理上满足少数民族的平等追求，而且可以通过特殊的设计，将联邦层次上的行政权力在中央与特殊的少数民族联邦单位之间进行非均衡性的分割，以联邦和自治单位双重主权设置的方法，化解“统一或分裂”的二元对立，维护多民族国家的稳定和存在。

二、作为一元体制下特殊安排的民族区域自治

一元化国家是与联邦制相对立的一种国家组织形式。与联邦制国家允许联邦单位进行独立于中央政府的制度和政策设计的分权特点不同，一元化国家的一个首要特点就是权力集中。地方权力由中央政府加以规定。政出一门，权力掌握在中央政府手中，地方行政部门是隶属于中央的分支机构，服从中央的指令。比如英国传统上地方政府的权力就是由威斯敏斯特通过的法令加以规定的。

相对联邦制而言，一元制国家的优点是政体的整合性更高，有更高的效率产出。在那些没有鲜明地域性文化差异、民族意识和利益分歧，各社会共同体都有意结为一个统一民族国家的地方，一元化的国家体制可能更符合人们的要求，也更具有操作意义上的可能性和可行性。比如丹麦、日本这样民族成分相对单一的国家。但由于多民族国家的普遍存在，严格意义上的一元化政体适用范围非常有限。在民族和认同多样性非常明确、既有地域性民族既表现出强烈民族认同、又提出明确自治诉求的多民族国家，一元化国家体制在包容民族和文化多样性方面就存在局限。为了克服这种局限性，现代国家对其进行了改造，在一元化国家体制之下，进行特殊的制度设计，给予地域性少数民族与国家其他部分不同的自治权力。特别是在那些民族构成上不成比例、主体民族占人口绝大多数、而其他少数民族集团人口仅占很小比例的国家，往往会在一元化政治传统之外，增加一些对少数民族地区的特殊安排。通过向少数民族聚居并构成该地人口多数的地区移交一部分特殊权力的方式来解决少数民族的权利保护问题。这种一元化国家内的特殊制度模式，首推民族区域自治制度。

民族区域自治制度是当代多民族国家处理国内民族关系的一种制度。作为一种国家管理方式，自治的概念与实践在古代罗马共和国时期就出现了。当时的拉丁同盟解散并入罗马国家后，其居民享受罗马公民的身份，但仍可以保留自己的政权机构和行政长官，具有一定程度的司法财政权利。地方自治实践后来被广泛用于罗马帝国。帝国对疆域内那些在语言文化上具有很大差异性的民族和地区，给予一定的自治权利。中世纪晚期，西欧一些城市在反抗贵族和领主的封建权利的过程中，通过赎买等方式，获得了自治的权利，成为自治城市，免除了一些封建义务，拥有自行征税、自我管理的权利。其中最典型的有法国琅城以及汉撒同盟的一些城市。这些自治城市都对封建领主和国王保持一定程度的独立，对城市内部事务拥有自治权。

波齐在讨论欧洲中世纪自治城市与外部世界的关系时，注意到城市自治的相对性。他指出，中世纪自治城市的居民建立了一种统治条件和法律环境，以使商业行为和工艺活动可能获利。但是，市民要求的不是统治别人而是统治自己的权力。是一种精心设计的保护其获得生产所需产品和生活方式安全的法律环境，而不是领导的实践和战争的经验。波齐发现，早期的城市宪章，同时包括其他为统治者赐予的或城市自动产生的宪法文件，主要关心的是创造一个使其免于遭受具有封建制度特征的独立程序统治的独特的司法环境。尽管城市在司法和行政上是自主的，但同时处在一个更广泛的统治条件下，并没有向它周围的“在一定程度上是自我确立的具有主权的政治统一体”进行挑战或摧毁它，而是通过调节去迎合这个外部世界。在中世纪，城市的这种要求是由于存在城乡之间广泛的劳动分工以及城市内部的劳动分工使然。农村向城市提供人口、食品和原材料，同时吸收城市的产品。城市本身生活在一个更广泛的空间之中。在这种条件下，比城市自身可以自动发展起来并运行范围更大的统治机构就变得必要了。为了适应这些需要，那些单个已经非常强大的城市大都联合起来，甚至在形成使之更加顺从于他们利益的结构和政策时无需考虑早已存在的广泛的封建统治框架。①［美］贾恩弗兰科·波齐：《近代国家的发展——社会学导论》，沈汉译，北京：商务印书馆，1997年，第43-45页。

现代政治学中的民族自治概念，以及现代国家的区域自治制度，也是在这个意义上发展起来的。它源于但又超越了历史上的地方自治，是对人类政治制度的继承与创新。自治从最根本的哲学意义上，是说自我以外别无权威。接受统治、服从法律归根结底是服从人的自我理性。而国家的权威，法律的权威，都是个人理性让度的结果，是社会交往的产物。无论何种形式的自治，其终极目标都是个性的保持，它在任何情况下都是相对的，有限的。其上限是不能违反国家宪法和法律，自治单位之间只能在国家政治框架中采取协商沟通的方式协调彼此之间的利益冲突，而不能突破这个政治框架；其下限是不能侵犯国家法律所规定和保护的个人权利。自治不能成为封闭保守和排外的代名词，不能阻隔人们在空间和地域上全面而自由的交往，更不应成为民族团结进步的羁绊。

与古代和中世纪的自治实践相比，现代世界的民族自治制度的本质特性是以人民主权为核心，以民族平等为基础。从制度建构的角度上讲，区域自治、地方自治是一种国家权力的层级架构，是国家政治制度的一种特殊的形式。它体现的是中央—地方关系这一现代国家的永恒主题。现代世界许多国家都在不同程度实行了地方自治，只不过依据其具体国情和政治传统的不同，实行自治的形式、程度和范围不一样。或是在国家体制上采取了普遍的地方自治形式，如美国各州的自治和社区自治；或是基于地区文化的独特性，在局部范围内采取了特殊的自治形式。民族区域自治就是这种特殊性自治方式的一种。民族区域自治制度的创建，一方面是为了通过层级架构拓展政治共同体的包容空间和外部边界，更重要的则是为了体现民族平等原则和对差异的尊重，满足少数民族自我管理的要求，保障少数民族文化的发展空间。通过民族地方自治，保障少数民族的发展空间及文化权利，维护多民族国家自身存在，是国际社会主流政治所主张的方式，也是现代世界多民族国家处理国内少数民族问题的一种较常见的方式。如西班牙民主化进程中创造的民族区域自治，对加泰罗尼亚、巴斯克、加利西亚这三个大区做了特殊的制度安排，使其享有比其他自治共同体更多的权利，从而使这些地区既作为国家一级行政区，同时又带有民族自治的色彩。又如俄罗斯联邦处理境内少数民族关系时采用的方式，在少数民族集中居住的地区设立自治共和国，如车臣共和国、摩尔达维亚共和国、北奥塞梯共和国、鞑靼斯坦共和国等。中国处理国内民族地区差异的一个基本制度，也是民族区域自治制度。在民族聚居地方设立不同层级的民族自治区，以满足民族自我管理和发展自己民族文化、传承民族生活方式的诉求。

在实行民族区域自治的多民族国家，民族自治地方与中央政府的关系，不是简单的中央—地方关系，而是带有民族关系的内涵。民族自治权利与中央政府之间的关系，需要明确协商主体和自治范围的问题。在如何确定自治地方的边界范围、如何协调自治地方与中央政府之间的关系，以及自治地方如何进行有效治理等方面，当今世界各国的制度各有不同。不同的国家有不同的国情，制定了不同的国体，同样国体下采取的民族自治制度也有所不同，既有民族文化自治和民族区域自治的制度性差异，也有区域自治形式上的不同。对自治地方内部事务管理上也千差万别。有的是由地方自治当局全权管理，而有些国家对自治区内部的事务也拥有一定的权力，如在税收，能源，邮政、安全等领域拥有主权，只有在与民族认同和民族文化紧密联系的领域，才给予自治地方实质性的权力。

自治本身的相对性，增加了机制设计的难度，也反映出机制设计的重要性。由于各国国情不同，民族区域自治制度的设计也有很大的不同，在民族区域自治制度的实施上也有很大的作为空间。其中有许多值得深入研究和讨论的问题。

三、民族联邦制和民族区域自治制度适应范围及其比较

其实，在理论上具有原则区别的联邦制和一元制这两种政体，在现实社会中都不是绝对的，而是彼此交叉渗透、相互为用的。现代世界上典型的一元化体制的国家很少。绝大多数国家的政治体制都是混合型的，或是一元政体兼有联邦制度的分权因素，或是联邦国家的中央权力得到制度化的加强。如印度的联邦制就兼有联邦分权特征和明显的中央集权倾向。只不过各国的分权和集权形式与程度有所不同罢了。即便是现代世界典型的一元政体国家法国，近年来也在欧盟的压力下，改变了对境内少数民族的态度，逐渐地向布列塔尼、科西嘉等具有明显文化差异的地区下放一些权力。在另外一些国家，或是一元政体与联邦制因素相结合，形成为一种混合型政体，或是在传统的一元体制下增加一些特殊的制度安排，以扩大对族裔文化多样性的包容。前者如英国和西班牙，后者如中国。

从处理多民族国家族际关系的角度看，联邦制和民族区域自治没有本质的区别，都是承认民族差异、并且通过制度包容这种差异、使各个民族都能够保持和发扬民族个性的途径。各自在处理多元社会民族差异和利益分歧等民族关系问题上没有绝对的价值优势，只不过适应的对象和范围不同而已。一般来说，联邦制往往适合于那些民族聚居现象比较明显、地域性聚集民族具有相当规模，各民族的规模差距不是很大的多民族国家，如瑞士，加拿大和比利时。对这类国家来说，联邦制设计是个合适的选项。而在那些只有一个或很少几个地方有聚居少数民族的国家，多数民族规模很大、在人口和地域上与少数民族的规模比例悬殊的地方，对少数民族权利的保护，就要寻找其他特殊的方式。在一元化国家体制下对少数民族做出特殊的安排，给予他们自治的权利，建立民族区域自治制度就比较适宜。①Nоrmаn, Wауnе：Negotiating Nationalism, Nation-Building, Federalism , and Secession in the Multinational State. Рrint рubliсаtiоn dаtе: 2006,рр.95-97.比如中国、俄罗斯和西班牙这类具有悠久的中央集权传统的多民族国家。重要的是，这两种体制都可以保障少数民族的权利，为差异性民族集团及其文化提供可持续发展的制度空间。一个民族的文化可持续发展的关键，是要满足该文化进行社会性文化再生产的必要条件和足够空间。民族联邦制和民族区域自治，就是提供这种社会性文化再生产条件和空间的制度机制。在这种制度机制下，少数民族可以使用自己的语言，延续自己的生活方式，作为一个行为主体与自己以外的更大社会平等交往，从而融入一个更大的生活世界，成为这个生活世界的主体。

无论联邦制度设计还是一元化国家中的特殊安排，都包含着一种实用主义的思维方式，即在理想和现实之间采取一种平衡，折中和妥协。在尊重现实、尊重多样性的前提下，寻找合适的途径，设计相应的制度，而不必一味生硬地坚持某种绝对化的思维方式和价值观念，追求绝对理想的制度模式。既尊重个人的选择，也尊重集体的自治，承认多种认同和多元价值的合法性，从而进入一种“ “后退一步天地宽”的境界，使许多难以解决的问题迎刃而解。当年，列宁在苏联建立之时选择联邦制，在很大程度上就是在平衡理想与现实之间的差距的基础上做出的一种实用主义的折衷性选择。这种折衷不是放弃理想和原则，而是为沟通观念与现实之差距所做的必要调整。在当代世界，这两类既可避免分离、又不至于使自己的民族特性被国家集权体制所淹没的方式，正在成为越来越多的多民族国家和地区性少数民族所偏好的制度选项。20世纪末以来，随着对多样化的承认等价值观念的变化，世界上已经有很多一元政体的国家发生了由原来的一元化体制向联邦性体制转变的迹象。比如后佛朗哥时代向民主化迈进的西班牙、20世纪90年代以来的比利时、废除种族隔离制度以后的南非等国。2014年苏格兰独立公投被多数票否决之后，英国首相卡梅伦关于进一步下放权力、给与苏格兰更多自治权的承诺，也表明英国将在从一元化政体向联邦性政体转变的道路上走得更远。

四、民族联邦制和民族区域自治的本质、功效、局限及修正

无论是民族联邦制，还是一元化体制下的民族区域自治，其基本内核都是区域性的民族自治。都是对传统自由民主的立宪制模式的极大挑战”。①Nоrmаn, Wауnе, Negotiating Nationalism, Nation-Building, Federalism, and Secession in the Multinational State. Рublishеd tо Охfоrd Sсhоlаrshiр Оnlinе: Sерtеmbеr 2006.р.16.自这两种制度问世以来，政界和学界对它们的关注热度始终不减，国内和国外都不断有人从正反两个方面对其作出评价。其中赞许者有之，质疑者亦有之。

赞许者认为，联邦制是包容差异的最好形式。是现代民族自决实践中的一个可能并可行的选项。托克维尔就称赞说，实行联邦制的国家，即可以享受小国的自由和幸福，又能够获得大国的地位和荣耀。②［美］托克维尔：《论美国的民主》，周明圣译，北京：中华书局，2014年，第194页。瑞士法学家托马斯·弗莱纳·格斯特也援引麦克斯·弗朗科尔（Мах Frаnkеl）的话说，“将民主的理想与少数人的权利保护结合在一起是许多现代国家面临的紧要任务，而联邦制可能有助于实现这一结合”。③Мах Frаnkеl , “Fudеrаlism und Вundеddtааt”.Vоl.1.转引自［瑞士］托马斯·弗莱纳·格斯特：《联邦制、地方分权与权利》，载［美］路易斯·亨金、阿尔伯特·罗森塔尔等编：《宪政的权力——美国宪法的域外影响》，郑戈、赵晓力、强世功译，北京：三联书店，1996年，第6页。当代加拿大学者诺曼·韦恩认为，在多民族国家内部存在着与国家层级上的民族建构相抵触的少数民族的民族建构的情况下，联邦主义在某种程度上是一种化解张力、消除对峙、维护多民族国家存在的一种制度性解决方法。④Nоrmаn, Wауnе: Negotiating Nationalism, Nation-Building, Federalism, and Secession in the Multinational State. Рrint рubliсаtiоn dаtе: 2006,р.72另一位加拿大学者威尔·金里卡也认为，虽然“联邦制无法提供一套神奇的公式来解决民族差异”但它却能够提供“一个用以协商解决这些差异的框架”。⑤［加拿大］威尔·金里卡：《少数的权利——民族主义、多元文化主义和公民》，邓红风译，上海：上海世纪出版集团，2005，第119页。在《少数的权利：民族主义、多元文化主义和公民》一书中，他写道 “民族主义已经瓦解了殖民帝国和独裁，并在全世界重划了边界。而多民族联邦制却成功地驯服了这股力量。民主联邦制是在尊重个体权利和自由的同时，教化抚慰了民族主义。很难想象任何其他政治制度可以做到这一点”。⑥［加拿大］威尔·金里卡：《少数的权利——民族主义、多元文化主义和公民》，邓红风译，上海：上海世纪出版集团，2005，第91页。

但质疑者们则担心，承认少数民族的身份，给予少数民族自治的权利，会助长他们的分离倾向。他们认为，民族区域自治中所包含的强烈的民族自治倾向，会阻碍民族间的交往，起到疏离社会的作用，并且容易引起相关民族集团对现实地位的不满，提出分离的要求，导致自治民族走向独立，从而使多民族国家分崩离析。也有人提出，民族联邦制虽然解决了包容多样性的问题，但是在增强内聚力和提高行政效率方面，则具有明显的缺陷。因为，在分权体制下，地方权力过大就可能造成中央的软弱，不利于特殊情况下的紧急动员和果断行动等。另外，在制定一个联邦单位保护少数民族时，也可能会使该联邦或自治单位中的其他民族成员处于一种少数地位，从而产生他们的权利如何保护的新问题。

国内外政学两界对民族联邦制和民族区域自治制度这些正反两方面的评价和担忧，都有一定的道理。因为，相对于丰富多彩的现实生活，制度设计永远都是不完备的，在实践中都不免产生这样那样的负面作用。为包容文化和认同多样性而设计的民族联邦制和民族区域自治的实施也是如此。一方面，它在一定程度上满足了地区性民族主义的诉求，消除了极端民族主义分离的口实，化解了统一与分离的张力，维护了多民族国家的政治稳定；另一方面也暴露出一些明显的缺陷。诸如分权体制和地区联系之间的张力问题；行政权力划分与国家整体发展的关系问题；如何对待民族自治地区内的其他民族成员等问题。当代西班牙的一些学者就注意到，目前西班牙政治制度最大的一个缺陷，就是自治单位间彼此隔绝，缺乏一种内在的合作机制。西班牙宪法第145条规定，自治共同体必须与中央政府垂直联系，各自治共同体之间不得结成横向的联盟。彼此之间的关系及利益协调，皆须通过中央政府。这种制度在部分地满足了地区的权力要求、并有效地防止地方结盟对抗中央的同时，却不能够创造出地区之间的相互依存和彼此依赖，造成了自治共同体之间缺乏必要的沟通联系，强化了彼此之间的疏离隔绝和各自的孤立性。同时，由于缺乏自治区之间协调机制建设，缺乏从整体上平衡城市规划与国家经济建设之关系的协调系统，导致国家的公共管理权与自治区的管辖权之间的脱节，在一定程度上影响了国家整体层面上的发展战略和地区间凝聚力的形成。又如，近年来，中国一些学者也就新疆维吾尔民族自治区内的汉族和其他民族成员的公民权利保护提出了一些问题。这些问题既不是空穴来风，也不是孤立现象，在其他国家也存在。如1971年加拿大魁北克省在激进的民族主义政党魁北克人党执政时所制定的101语言法案，就损害了非法语居民的正当权力，引起英裔居民的反对。显然，这些问题处理不好，就会抵消民族区域自治的正面作用，在自治区内的民族各成员之间产生疏离作用。

但是，所有这些缺陷并不是不可克服的。当代世界一些国家已经尝试通过设计一些其他的政策和制度克服这些缺陷，解决这类问题，以弥补自治或联邦制度所但来的负面影响。如美国、加拿大、德国、瑞士等国，在实行分权制度的同时，也设计了一些在联邦政府机构内形成“制约平衡”的制度，以及联邦政府和州政府之间的“制约平衡”制度①Yаsh Раl Ghаi, “Соnstitutiоnаl Аsуmmеtriеs: Соmmunаl Rерrеsеntаtiоn, Fеdеrаlism, аnd Сulturаl Аutоnоmу” in Rеуnоlds, Аndrеw（Editоr）,The Architecture of Democracy, Constitutional Design, Confl ict Management, and Democracy. Рrint рubliсаtiоn dаtе: 2002， Рublishеd tо Охfоrd Sсhоlаrs hiр Оnlinе: Nоvеmbеr 2003, р.11.，还制定了公共设施建设上的全国统一标准，建立了联邦均衡发展基金，促进了国内各地区的平衡发展；还有一些国家，设计了层级性的自治制度，使包容性的制度和机制不仅停留在国家层次上，也深入到可以独立制定制度政策的联邦单位和自治地区之内。诸如中国在省级单位以下的自治州、自治县的设置；印度的多层级联邦制，在邦的内部设置一些特别的地方自治委员会，专门解决邦内部落和少数民族问题；在地区认同既明显又重要的加拿大， 则建立起联邦——省际会议为渠道的地区互动机制，以及宪法协商机制；在中国，还有对口支援、互联互通、推进产业跨区域有序转移等加强地区经济联系、增进地区合作发展、让全国各族人民都能分享改革和发展的成果，形成利益共享、使命共担、命运共系的政策和措施。

从世界范围看，各国的联邦制和区域自治制度，其设计本身是多种多样的。初衷不同、设计不同，其社会影响也不同。开放的、全面的、目光长远的、有助于不同自治共同体之间联系和互动的自治制度，可以起到化解张力，促进合作，和睦共存、共同发展的社会功效；而片面的、封闭的、单方面的、目光短浅的制度设计，则可能产生疏离民族关系、阻碍和限制民族地方之间交往互动的负面作用。自治制度设计的关键，既要认识和把握自治的相对性，也要防止区域自治可能带来的疏离影响，在促进国内地区间合作上面进行深入的思考和必要的制度推进。

几乎在所有国家，作为解决矛盾缓解张力的方法而建立起来的区域自治制度，其主要内容和制度设计都是在中央和地方之间经过长时期的协商沟通、妥协让步的基础上形成的，即体现了族际平等和民主的原则，也具有相当程度的适应性和可行性，在一定程度上也实现了设计者的初衷。比如在西班牙，人们普遍认为，分权和区域自治搭建起一个制度性的包容框架，为诉求差异和利益冲突开辟了政治解决的良好渠道。它重塑了中央—地方关系，满足了不同地区的自治要求，把桀骜不驯的地区民族主义引导到宪法框架之内，“改变了西班牙传统上的民族对抗的文化模式”①Вrаnсаti, Dаwn, Peace by Design, Managing Intrastate Confl ict through Decentralization. Рrint рubliсаtiоn dаtе: 2008， Рublishеd tо Охfоrd Sсhоlаrshiр Оnlinе: Jаnuаrу 2009. р. 99-100.，成为西班牙民主制度的基石。

联邦制和民族区域自治制度，是通过国体层次上的制度设计包容差异和多样性的一种尝试。但是，民族问题是社会总问题的一部分，仅有国家体制上的包容还不足以解决民族的各种诉求，建构起多元民族对国家的认同。除了包容性的国家体制以外，还需要解决好权利的分配和共享问题，需要必要的制度和渠道沟通民族意愿，协调利益分歧，需要有相应的法律和制度规范民族间的互动行为，制度化地解决民族权利的保障问题。同时，也需要认真地探索通过制度化的方式协调自治共同体之间关系的合适途径，尝试建立一些强化地区联系的制度机制，促进地区之间的经济关系、实现地区之间的互惠互利，在增进地区联系、增强多元社会的凝聚力等方面花大力气，下大工夫。同时需要时刻保持一种开放的状态，适时地审视修正，使其在实践过程中不断地完善，避免可能带来的僵化、排斥、疏离等负面效果。只有这样，才能构建起一个体现平等和民主精髓的、能够“最大限度地容纳更多族群和文化价值多样性的制度体系”②Неnrу E. Наlе, Тhе Fоundаtiоns оf еthniс Роlitiсs,sераrаtism оf Stаtеs аnd Nаtiоns in Eurаsiа аnd thе Wоrld .Саmbridgе Univеrsitу Рrеss , 2008 Р.21.，对多民族国家的和谐稳固产生作用。