事业单位取消行政级别的政策演进和实践发展*

□ 丁晶晶

尽管在理论和实践领域，取消行政级别作为一种改革思路存在不同认知，但在改革开放初期，这一改革已提出并在部分地区的企业和事业单位实行。取消行政级别的努力并非仅仅局限于事业单位，国有企业改革和行政机关公务员职务职级制度改革在改革目的和动因形成等方面，与事业单位本质上是一致的，只是其替代方案或改革方式存在差异。对取消行政级别历史过程和政策演进的考察，有助于理清取消行政级别政策形成的历史背景、深化对这一政策目标和内涵的理解，为今后的改革提供历史借鉴。

一、20世纪80年代：取消行政级别的提出和尝试

20世纪80年代中期，取消事业单位和国有企业的行政级别就成为一些地区、单位和相关利益群体的改革诉求。其背景包括：改革计划经济体制下高度集中的管理方式，消除官僚主义；以经济建设为中心，将企事业单位作为商品经济下的经营主体；实行干部分类管理，改变按照党政机关的办法管理所有干部的方式等。

（一）国有企业取消行政级别的提出

在计划经济体制下，国有企业按照行政隶属关系，确定相应的行政等级，作为生产计划的执行者完成生产任务，企业的生产规模、职工人数、机构设置等主要由政府确定。20世纪80年代，以建立计划指导的商品经济为目标的城市经济体制改革，要求将国有企业作为独立的经济主体，自主经营、自负盈亏。企业经营业务不再由政府指定，企业经营活动的区域范围也超出了行政区划的限定，商品经济下生产经营的不确定性，打破了企业原有等级秩序，促成了取消行政级别问题的提出。

1.取消企业行政级别诉求的形成

取消企业行政级别的提出首先源自改革带来的利益诉求，主要包括以下方面。

首先，行政级别高低与企业经济效益、规模发生偏离。级别高的企业经济效益未必高，企业规模有可能在竞争中被迫消减，企业行政级别与企业实际的发展状况脱节。一大批县市企业和乡镇企业的利润水平、职工人数、资产规模出现了超出上一级别企业的情况，受企业行政级别限制，其干部和职工的政治经济待遇却可能低于经营状况较差的企业，这成为取消行政级别诉求的诱因之一。

其次，行政级别制度被认为不符合企业增强经营能力的需要。在计划体制下，企业的厂长、经理的任用方式、任职标准与行政干部大体一致，统一的干部管理或官员化导致企业经营管理人员缺乏职业能力和素质[1]，难以适应商品经济的需要。

再次，行政级别的激励导向与企业经营管理目标或定位不一致。行政级别一方面代表着干部的政治地位和经济待遇，不同行政等级的厂长、经理享受不同的政治、物质待遇，并与机关干部相接近，级别越高，待遇越高。另一方面，企业干部的行政级别又取决于企业的行政等级。这导致企业及其干部追求企业行政级别，而不是企业的经营效益，束缚了企业的活力。

最后，企业的行政等级制和企业干部的行政品位制被认为是政企不分现象的体现。而政企分开，使企业成为独立的经济实体，是经济体制改革的重要目标[2]。

当时的观点认为，企业行政等级制或行政级别的取消主要包括以下内容：一是取消企业行政级别设置，转变企业与主管部门的隶属关系或上下级关系，促进政企分开，使企业真正成为独立经营的经济实体。二是取消企业各级干部的行政级别。改变企业干部的身份认知，即从行政官员转变为商品生产者和经营者，成为企业家、实业家，淡化官本位和“当官”心理[2]，其待遇由企业的经营成效决定。三是改革企业干部管理办法，将行政任命制改为聘任制，通过公开招标、答辩、考评等方式公平竞争，创造机会均等的竞争条件，选拔懂经营善管理的人管理企业，使厂长、经理成为真正的经营管理的行家[3]。

2.企业行政级别浮动制的试行

在企业行政级别难以取消的情况下，试行企业行政级别浮动制成为当时企业改革的重要措施。一些地方政府为加快企业管理上等级,以产值和利润为尺度, 规定了企业套改行政级别的新标准, 并随其产值和利润指标完成情况上下浮动。如河南某市,1986年重新把企业归并成五个行政级别：重工业产值在8000万元以上,利润在800万元以上的企业定为副地级；产值3000万～8000万元,利润300万～800万元的定为正县级；产值500万～1000万元，利润50万～100万元的定为科级[4]。

企业行政级别浮动制还包括将其他企业指标与行政级别挂钩的意见和做法。一是同企业的产值、固定资产、人数等结合起来；二是同企业升级标准结合起来，经济效益好、产品质量高、资源耗费少的企业可优先升级；三是同“特企”管理结合起来。一些省市选择部分企业进行“特企”试点，“特企”生产经营所需的电力、运力、资金可优先解决[5]。

支持企业行政级别浮动制的观点认为，浮动制不仅可以打破企业行政级别的终身制,将企业行政级别变成动态的奖励和待遇, 激励企业搞好管理、提高经济效益[5]。

但也有反对意见认为，企业行政等级浮动制仍以企业存在行政级别为前提, 仍使企业领导的职位与其企业级别相关联,容易使企业追求等级建制的升格搞形式主义。同时，行政等级将企业分成三六九等，不同企业身份地位不同，不利于发展企业间的横向联合,组建新的企业集团[4]。

3.对企业取消行政级别的争议

改革开放初期，行政级别在企业发展中仍具有一定的作用，这也导致一些企业反对取消行政级别。这种观点认为，企业确立行政级别具有客观必然性，在国家和省对企业级别统一规定前,企业的行政级别还是应该有的。如企业的行政级别与企业的信誉相联系，“企业级别比名片还灵, 把它亮出来不仅身价提高了,而且在同等情况下人们愿意和级别高的企业做买卖”[5]。

这种由行政级别带来的企业信誉或品牌效应对企业吸引人才、提高效益具有重要影响。企业的行政级别与企业人才的去留相联系，当时有关企业行政级别问题的一篇调研报告举例说：某省五大制酒厂家之一富裕老窖酒厂，有70多年历史，但一直是科级单位。 这限制了其业务骨干和科技人员的政治、经济待遇, 导致人才流失。后县里将该厂定为按副县级企业管理后, “全厂上下群情振奋,职工们感到待遇高了,生产经营状况得到明显提升”[5]。

因此，反对取消企业行政级别的观点认为，行政级别不应一下子取消，应该逐步过渡，或通过完善企业级别制度，消除行政级别制度的弊端。如可以打破行政级别终身制，以提高级别激励企业搞好生产经营。

（二）事业单位取消行政级别的提出

与企业相比，事业单位与行政机关的联系更加紧密，其管理制度受计划体制的影响更大。在机构编制、干部管理、收入分配等方面，事业单位与行政机关的管理方式存在高度一致性。20世纪80年代中期，教育、科技、文化、卫生体制改革，提出要扩大事业单位管理自主权，鼓励开展经营活动，实行预算包干，节余留用，增收归己，促进事业发展，但计划经济体制下形成的多方面的管理制度仍未及改革，行政级别对事业单位及其工作人员行为和待遇的制约，导致了不适用和取消行政级别的改革思路的出现。

1.事业单位取消行政级别的提出

20世纪80年代，各项改革尚处于启动阶段，一方面一些改革的理念思路等尚不成熟，另一方面恢复既有制度以解决“文革”带来的管理失范问题，导致了事业单位行政级别制度的强化，特别是“官本位”的分配机制，影响到机关与事业单位、事业单位内部管理人员与专业技术人员的利益关系，导致取消行政级别诉求的出现。

首先，取消行政级别成为事业单位专业技术人员的一种普遍诉求。1985年，机关事业单位实行了以职务工资为主的结构工资制，被认为强化了“官本位”的组织体制,造成机构臃肿。行政职务的高低既影响个人政治上的地位，也决定了其工资的多少。受其影响，在事业单位，业务技术干部的工资都要往行政级别上套, 出现了所谓科级讲师、处级副教授、厅级正教授之说，甚至促使一部分专业技术人员选择“弃业从政[6]。因此，一种观点认为，应对国家机关、事业单位的工资制度再做一次深化性质的改革, 逐步使专业知识分子的工资与党政干部的工资脱钩, 形成一个相对独立的序列[7]。这实际是要消除行政级别对专业技术人员的实际影响。

其次，事业单位管理人员也对按行政级别确定待遇存在异议。主要是因为事业单位管理干部长期以来提职慢、行政级别低，导致其待遇难以提高。如在科研单位，“有的单位人事部门给从事管理的技术干部定行政级别, 至今没有改变, 经济待遇是同等知识分子中最低的”[8]；在卫生单位，在职称和工资待遇等方面, 同等条件下从事技术工作和管理工作的有差距，管理人员在住房、工资、家属子女农转非及政治生活待遇上都不能和同等条件从事卫生技术工作的知识分子享受同等待遇，尤其是在实行以职务工资为主的结构工资制以后, 一些担任正副县、处级干部的正副主任医师和担任正副科长、县( 区) 卫生局局长、股长及院、站、所长的主治医师的工资收入受到影响, 低于在临床工作的同级职称人员的工资收入[9]。

最后，事业单位行政级别束缚了事业发展。如在医院管理方面，有观点提出，以“官”的级别来标志医院和个人的社会政治地位, 诸如工资、住房、会议、阅文、乘车船等方面的待遇，结果造成了政医不分,医疗卫生单位成了政府主管部门的附属物,为特权思想和不正之风提供了土壤，势必引导医院不注意社会效益和经济效益,反而导致医院盲目扩大规模和争编制,容易出现级别高、技能低的状况[10]。

因此，取消行政级别，成为部分事业单位及其管理人员、专业技术人员的共同诉求。

2.事业单位取消行政级别的初步实践

为解决行政级别带来的部分管理人员收入低的问题，一些地方和单位采取了针对管理干部的“双轨制”政策，即管理干部可根据行政级别也可根据技术职称确定待遇，就高不就低。

在解决专业技术人员工资参照行政级别方面，1986年2月，国务院印发《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》，提出专业技术工作职务根据实际需要设置，具有明确的职责和合理的任职条件；专业技术工作职务实行定员定编，实行高、中、初级职务的结构比例调控；专业技术职务有一定的任期，在任职期间领取专业技术职务工资。这实际在形式上“取消了”专业技术人员的行政级别，即专业技术人员有了自身正式的职务级别序列。

一些地方还开展了取消事业单位行政级别的尝试。如1989年，黑龙江省牡丹江市卫生局在4家科级医院取消了7名院级干部的行政级别,在15家处科级医疗卫生单位取消了249名中层干部的行政级别。取消行政级别后,医院实行技术等级分级管理, 干部实行职务聘任制,工资执行内部工资标准。其主要做法包括：

一是用技术等级分类和能级管理代替行政级别。医院分为三类四级，分级的主要依据是规模大小、装备条件、技术能力、诊疗服务项目、医疗服务质量等。医院等级实行动态化管理，市卫生局作为主管部门，对医院定期考核,根据考核结果升降医院等级。

二是通过干部聘任制取消干部行政级别。市卫生局聘任医院院长；在干部主管部门考核的基础上,副院长、总会计师由院长提名、聘任；科主任、业务科长由院长聘任，报卫生局备案。职务和级别实行“双轨制”管理，取消行政级别后,干部工资待遇由现行聘任职务确定，在院内有效，其原有行政级别保留在档案中。

三是实行院内技术工资级别。市卫生局根据医院技术级别制订不同类别的院、科两级工资标准。各医院根据经济收入状况,在按规定提取发展事业基金和不突破工资和奖金总额的前提下,确定全院内部职务工资和各种补助标准[10]。

以上在事业单位取消行政级别的主要做法，对后期的改革具有重要影响。

二、20世纪90年代：职员制的提出与尝试

20世纪90年代，随着建设市场经济体制目标的提出，事业单位被视为计划经济的产物成为行政改革的重要对象。取消事业单位行政级别明确成为政府机构编制改革的政策目标，职员制作为新名词、行政级别的替代物和事业单位管理人员队伍建设的一种“理想”模式，受到高度推崇，并进入有关法律条文之中。

（一）职员制：法律和政策层面的理想

职员一般指公司企业里的文职人员。《现代汉语词典》中，职员是指机关、企业、学校、团体里担任行政或业务工作的人员，广义上是与体力劳动者相对应的组织的人员称谓，狭义上则可能仅只包括组织中的行政事务人员，而不包括专业（技术）类人员。职员一词在新中国初期曾经在政策文件中被使用，主要是指新中国成立前在国民党政府工作的文职人员，也指在企业、事业单位工作的行政事务人员，后为干部一词所取代。为推进干部分类管理，职员这一具有中性色彩的名词，被用于事业单位管理人员，以作为行政职务的替代，并再次进入法律和政策文件。

1.建立职员职务序列

1993年11月，国务院印发《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》（国发〔1993〕79号），其中，《事业单位工作人员工资制度改革方案》明确将事业单位管理人员称为职员，并建立了职员职务序列，实行职员职务等级工资制，可谓在形式上“取消”了行政级别。

该方案将职员职务序列设置为1～6级职员职务，并依此确定职员职务工资标准。但这一称谓或形式的变化并未改变行政级别在事业单位的适用。与该方案配套的国务院办公厅《关于印发机关、事业单位工资制度改革三个实施办法的通知》（国办发〔1993〕85号）提出，事业单位管理人员职务与行政级别进行对应套改：如正、副部级职务，执行一级职员职务工资标准；正、副处级职务，执行三级职员职务工资标准；正、副科级职务，执行四级职员职务工资标准等。因此，决定事业单位管理人员待遇的，实际上还是行政级别。而且，6级职员的划分，简化了行政层级，进一步缩小了处级以下职务的晋级空间，不符合基层事业单位的管理需要。

但作为从制度上取消行政级别的第一次正式尝试，建立统一或分类的新的职员职务序列成为此后取消事业单位管理人员行政级别的基本思路，至今仍是这一改革的主要对策措施。

2.职员制成为法律概念

尽管1993年改革并未真正建立有效的脱离行政级别的事业单位管理人员职务级别，但职员制这一概念在改革中得到事业单位及其主管部门的接受和支持，在教育部门，职员制被纳入法律规定。

1995年3月，《中华人民共和国教育法》将职员制上升为法律概念，该法第35条提出，学校及其他教育机构中的管理人员，实行教育职员制度。1998年8月，《中华人民共和国高等教育法》第49条规定，高等学校的管理人员实行教育职员制度。这意味着职员制得到法律的承认。但法律并未规定职员制度的原则和内容。

3.职员制的试点

自20世纪90年代中期开始，一些科研机构、高等院校和地方公立医院、中小学自主进行了职员制的试点。

如1996年,中国科学院对本院管理人员实施科技职员制。科技职员分为3 等10 级。一是高级职员，包括现任正副部级、正副局级、正处级干部，分别定为一级、二级、三级、四级、五级职员；二是中级职员，包括副处级、正科级、副科级干部，分别定为六级、七级、八级职员；三是初级职员，为科员和办事员，分别定为九、十级职员。

中国科学院当时123个研究所及院部的7520余名各类管理人员, 被认为“已全部脱离原有的套用党政机关的职务身份”,成为不同级别的科技职员。而“科技职员制”的特点表现在两个方面:一是所有职员均实行聘用合同制，明确聘期；二是规范晋升制度, 按照任职年限和考核情况晋升级别。如十至六级职员任满本级职员2年、五至二级职员任满本级职员4年,考核合格即具备晋升上一级职员的资格条件，遇有比例空额，可择优聘用[11]。但这一设计仍体现了与行政级别的一一对应。

其他如医院院长、中小学校长等职员制试点，主要是根据各单位的行政地位、规格、人员规模等，将其领导人员区分为若干等级，但不改变其实际行政级别和干部管理权限。如上海市1993—1996年选择了教学水平较高的卢湾区和静安区进行校长职级制试点，1999年把试点区增设为8个。

（二）国家层面取消事业单位行政级别政策目标的提出

1995年11月，中央编制委员会办公室和人事部召开“全国事业单位机构和人事制度改革工作会议”，提出要逐步取消事业单位的行政级别，对事业单位管理人员实行职员制度，对专业技术人员实行技术职务聘任制度，对工勤人员实行技术等级制度。在过渡期间，可允许事业单位主要负责人按照行政级别确定待遇, 但不再确定事业单位的行政级别。

1996年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》（中办发〔1996〕17号），首次在正式文件中提出取消事业单位行政级别，并建立新的等级规格制度。所谓新的等级规格，不同于行政机关的行政级别，主要根据事业单位的性质、功能、规模、社会效益和经济效益等指标综合确定。

（三）国家层面取消企业行政级别政策的提出

1999年9月，中共中央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出“对企业及企业领导人不再确定行政级别”，也不再比照党政机关领导干部的行政级别确定企业经营管理者的政治待遇。至此，取消国有企业行政级别成为正式政策目标。

在此之前，企业取消行政级别的试点已在很多地方或行业展开。如1993年，深圳市政府印发《深圳市属国有企业分类定级实施方案》《深圳市国有企业领导人员管理暂行办法》等文件，提出企业取消行政级别，实行分类定级；实行全员劳动合同制，打破企业中干部与工人的身份界限，统称“企业员工”。企业领导人员按新的企业类级实行分类分级管理，其职级待遇实行动态管理，随企业类级的变化而上下浮动。1994年，北京市在企业改制中，城建集团、全聚德集团、北辰集团、煤炭总公司、公交总公司等明确不再按照行政级别管理，所属企业与行政级别脱钩，并建立新的企业类别管理制度[12]。

三、2000年代：管理岗位设置管理制度改革

进入21世纪，取消事业单位及其管理人员的行政级别继续成为事业单位改革的政策目标，引起社会舆论的广泛关注。同时，应否取消行政级别也出现了不同的观点和有关争议。实践中，行政级别在部分事业单位出现了局部强化现象，也对这一改革提出了新的挑战。

（一）取消干部行政级别的提出

尽管1996年有关政策文件中提出了要取消事业单位的行政级别，但取消事业单位管理人员或干部的行政级别进入正式政策文件则相对较晚。2000年7月，中央组织部、人事部印发《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，首次明确提出不再按行政级别确定事业单位人员的待遇，逐步取消事业单位的行政级别。

（二）事业单位行政级别的局部强化和取消级别的争议

在政策文件提出取消行政级别的同时，高等学校等部分事业单位，行政级别色彩反而有所强化。如一些知名高校被确定为副部级单位，部分省市所属地方重点院校也都具有厅级或副厅级等行政级别等。

明确或提高事业单位的行政级别，目的是通过提高其行政地位，帮助高校获得更多的行政资源。因此，在社会舆论批评事业单位行政级别带来行政化的同时，行政级别在现行政府体制中的资源配置功能也为其赢来了支持者，并为取消级别带来争议。

取消论的观点认为，“副部级”高校的做法强化了大学的行政化倾向和官本位价值,助长了高校领导干部在“做官”上的攀比[13],在实践中产生了明显的负面后果。支持者认为，保留事业单位行政级别，有助于事业单位提高与行政主管部门的谈判能力，有助于获得更多行政资源和社会影响力，有助于事业单位干部的交流和发展。更有观点认为，中国的高校行政级别是中国政治社会文化特点的外在表现, 高校的事业单位的性质决定了高校的较高行政级别仅仅是高校的社会地位和社会影响力的外在标志和体现, 与高校的内部的行政化和官僚化并无直接因果关系。 同时，高校的行政级别是减少大量外部行政干涉的必要前提。取消高校行政级别的理由不成立并且是没有理性依据的, 是对中国国情的不了解, 是政治上的短视[14]。

（三）事业单位岗位设置制度改革

建立新的管理岗位制度或职员制度，是取消事业单位行政级别的基本举措。2006年7月，人事部印发《事业单位岗位设置管理试行办法》（国人部发〔2006〕70号），对事业单位管理岗位职级进行了重新设计。

该办法将事业单位管理岗位分为1～10级。事业单位现行的正副部级、正副厅级、正副处级、正副科级，以及科员、办事员依次分别对应一到十级职员岗位。管理岗位的最高等级、岗位结构比例根据事业单位的规格、规模和隶属关系等，按照干部人事管理有关规定和权限确定。

较之1993年的职员职务序列，其等级设置更加合理。虽然在首次等级认定中，采取了与行政级别一一对应的方式，但也为管理岗位与行政级别分离创造了条件。按照本次改革的意向，未来可采取同一行政级别可对应多级管理岗位，可在一定程度上消除固定行政级别对事业单位管理人员待遇、职务提升的影响。

（四）地方和事业单位取消行政级别的尝试

2000年代，事业单位聘用制和岗位设置管理制度的推行，推动了地方和部分事业单位继续深化人事制度改革，并进行取消行政级别的尝试。如深圳市专门印发《关于事业单位从行政级别管理转为职位职级管理和绩效管理的实施意见》，取消现有事业单位的行政级别，实行职位职级管理，将人员由身份管理转变为职位分类管理。个人待遇根据承担职务的责任、工作量、工作难度确定，实行“级随岗走、薪随岗变”。

在部分事业单位，如清华、北大等高校开展了较为激进的人事制度改革，引起社会关注。如清华大学，依照事业单位岗位设置管理办法，建立了教育职员制和教育管理研究员制度，五级职员可以申报教育管理研究员职务，六级职员可以选择应聘教育管理副研究员或五级职员。通过类似职称申报和评审方式，任用高级教育职员，拓宽管理人员的职业空间，平衡管理人员与专业技术人员的待遇。

四、2010年代：取消行政级别作为中央层面的改革目标

2010年代，取消行政级别仍然是事业单位改革的热点话题。其政策发展的显著特征是作为特定目标，取消行政级别的决策主体或文件制定主体发生重大变化，从以前的中央部门和国务院部门上升为中共中央、国务院，这意味着取消行政级别政策效力的提高和政策重要性的加强。中共中央、国务院在中长期人才发展规划纲要、事业单位分类改革和十八届三中全会全面深化改革若干重大问题的决定等重大改革文件中，都再次提出了取消事业单位的行政级别，并同时提出了去行政化的目标。而在尝试了取消级别的多种方式之后，理论和实践领域开始深入反思这一目标与事业单位行政化之间的关系。

（一）人才发展与取消行政级别

作为我国人才发展首部综合性人才发展规划纲要，《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》对2010—2020年的人才发展进行了全面规划。其中在人才管理体制改革方面，规划纲要明确提出，要取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式，克服人才管理中存在的行政化、“官本位”倾向。同时，规划纲要还对取消行政级别后事业单位管理人员的职业发展也进行了原则性安排，强调要在科研院所、高等学校、企业建立符合科技人员和管理人员不同特点的职业发展途径，在事业单位管理人员全面推行职员制度。

（二）取消行政级别与事业单位分类改革

取消行政级别也成为事业单位改革的重要目标。2011年3月，中共中央 国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）提出，对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别。其配套文件《关于创新事业单位机构编制管理的意见》进一步明确，要逐步取消面向社会提供公益服务的事业单位的行政级别，新设立的事业单位一律不予明确行政级别。

这一改革目标也被纳入2013年11月中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》）中。《决定》提出，要创造条件，逐步取消学校、科研院所、公立医院等单位的行政级别，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，加快事业单位的分类改革。

（三）取消行政级别与事业单位领导人员管理

取消事业单位管理人员行政级别与事业单位领导人员管理密切相关，换而言之，社会舆论认为要取消的首先应该是事业单位领导人员的行政级别。因此，事业单位领导人员行政级别能否取消、如何取消，成为事业单位人事制度改革的关键课题。

2015年6月，中共中央办公厅印发《事业单位领导人员管理暂行规定》，对事业单位领导人员的管理进行了全面规定，但考虑到取消事业单位领导人员行政级别条件尚不成熟，该规定并未对行政级别取消与否的问题作出明确回答。其规定的事业单位领导人员的职务名称为职员，等级为管理岗位的等级，但并未改变职员等级与行政级别的对应关系，其基本任职资格与党政干部选拔任用规定相一致。如从管理岗位领导职务副职提任正职的，应当具有副职岗位两年以上任职经历；从下级正职提任上级副职的，应当具有下级正职岗位三年以上任职经历等。

（四）向去行政化的回归

新时期中央将取消行政级别与去行政化的目标联系起来，改变了以往将取消行政级别作为单一改革目标的状况。显然，消除行政化则有更全面的政策内涵，取消行政级别只是消除事业单位行政化的一个方面。在政事关系、行政干预、事业单位内部行政权力和官本位的资源配置方式不改变的情况下，单纯取消行政级别既不可能实现，也不能改变事业单位的管理状况。因此，这一时期，理论和实践领域都开始了有关取消行政级别和消除行政化的关系的反思。其代表性的观点认为，大学等事业单位的行政化根源在于国家政治体制、行政文化等因素的影响，行政级别只是影响行政化的一个因素或外在表现。取消行政级别是事业单位改革的难点，但并非重点，其目的不在于行政级别是否存在，而是行政化本身能否得到抑制或消除。

五、结论

事业单位取消行政级别实际贯穿了改革开放和事业单位改革的全过程。这一改革并非孤立进行的，而是整个中国公共部门行政级别制度改革的一部分。尽管取消级别的呼声和实践首先来自国有企业，但作为国家层面明确的政策目标，事业单位取消行政级别却更早在国家有关政策文件中出现。

目前事业单位取消行政级别的主要方式是建立不同于行政职务的岗位分级，通过建立统一的管理人员岗位等级、实行专业技术职务聘用制，在形式上取消了事业单位工作人员的行政级别，但行政级别在决定事业单位及其人员政治经济地位方面仍发挥着实质性的重要作用。

取消行政级别经历了自下而上的政策与实践发展过程，在这一历史进程中，一系列的级别替代思路、方案和试点措施不断被提出，行政级别形式上的取消与实质上的强化反映了这一改革过程的复杂性和困难程度。