新时代社会主义法治文化建设：问题与突破

黄丽云（福建省司法厅）

建设社会主义法治文化，是党的十八大、十八届四中全会、党的十九大提出的重要任务之一，有着特定的历史背景、实践需求与问题意识。党的十八大报告指出，要“增强全社会学法尊法守法用法意识”，使人们在价值观念上形成对“法”认知和运用的自觉性。党的十八届四中全会提出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”党的十九大报告指出，“加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。①党中央关于法治文化的重要论述除本文引注外，还包括习近平总书记对法治的重要论述：（1）2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话；（2）2013年2月23日在中共中央政治局第四次集体学习时的讲话；（3）2013年11月15日在十八届三中全会上作的关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明；（4）2014年1月7日在中央政法工作会议上的讲话；（5）2014年2月17日在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话；（6）2014年9月5月在庆祝全国人大成立60周年大会上的讲话；（7）2014年9月21日在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话以及在中国深化改革领导小组第三次会议、2014年9月30日在中央政治局会议上的讲话。（8）2015年2月在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话、2017年5月在考察中国政法大学时的讲话、2017年7月在省部级主要领导干部专题研讨班上的讲话、2017年10月在决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告等。”中国特色社会主义事业进入新时代，如何自觉适应时代基点的提升、社会主义法治文化建设内涵的拓展，谋划新思路、新办法，从历史、时代、战略全局的高度关注、探索生长于上、渗透于斯的普法与文化实践问题，使社会主义法治文化成为立足新的社会基础、反映新时代要求的全面依法治国的重要思想文化根基，迫切需要我们深刻把握法治文化建设的环境条件、功能定位和价值取向，认清所面临的实际问题，系统定位、优化供给、精准发力，坚定走出一条具有中国特色的社会主义法治文化建设之路。

一、法治文化建设在实践中存在的问题

自中宣部、司法部从开展群众性法治宣传教育角度提出法治文化建设以来，中共中央、国务院已经先后批转了七个关于法治宣传教育的五年规划。一方面，各地采取多种形式宣传法治知识、传播法治文化。加强法治文化阵地建设，推进法治文化示范点工作。另一方面，宪法宣誓制度的建立、深入推进司法改革、公正司法、防范干预、严肃纠错、强化公正等举措大大推动了信赖司法、尊重司法的制度环境和社会氛围的形成。社会信用体系建设的不断成熟以及各领域信用信息的横向共享机制的不断完善对社会成员违法失信行为的阻却发挥了十分重要的作用，切实推进了社会诚信文化的提升②中国行为法学会、中南大学编：《中国法治实施报告（2015）》，法律出版社2016年版，第5页。。依法治国得到全民的真诚拥护。守法光荣、违法可耻的社会氛围日益浓厚，人民对法治的认同感、归属感和依赖感大大增强，自觉守法的个体意识和整体法治文化建设不断加强。但法治文化建设所包含的实质性、顶层性、全局性意义在实务中并未被充分注意到。法治文化建设有的还没超越“法治文宣”、“法治文艺”、 群众性法治文化活动、“群众性普法活动”、法治文化设施建设的层面。

为掌握当前法治文化建设的实际情况，笔者利用工作机会在全国各地进行调研，并在开展的20多场法治讲座中累计发放5000份调查问卷（回收有效问卷4850份）。调查内容涉及法治建设、法治文化建设、法治环境、公民法治素养、法治思维、法治方式等。笔者曾就相关问题，对100多名厅、处、科级国家工作人员进行访谈。利用出差机会，对北京市（中关村、东四北大街等）、上海市（淮海中路、浦东大道、甜爱路等）、杭州市、贵州省贵定县、福州市鼓楼区、连江县、龙岩市、南平武夷山市等的交通状况、行人遵守交通红绿灯情况进行调查。同时，还搜集了近年来各类各级法治蓝皮书、法治评估报告，人大常委会、“一府两院”工作报告中与法治文化建设相关的描述、统计数据等，整理分析后与问卷结果、访谈资料相印证。就笔者的研究感受而言，有若干问题应当被注意。

（一）法治建设中的现实问题

党的十九大报告指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治。全面依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。要实现“党的领导、人民当家作主与依法治国”的有机统一。必须坚持运用法治思维和法治方式推动发展，把新发展理念贯彻落实到全面依法治国的全过程和各方面，解决法治在实现什么样的发展、如何实现发展的历史进程中的功能定位，发挥法治的引领、规范和保障作用。关键要坚持新发展理念，鲜明突出社会主义法治文化的本质要求，使实现以人民为中心的发展思想在社会主义法治文化建设中得到充分体现，实现从制度环境到有效供给，从法治意志到价值共识等诸多方面变革。

1.国家治理、法治意志的转换。全面依法治国意味着要从过去的依靠政策治理转向一种主要依靠法律、通过法律的治理来实现良法善治，这本身需要各级领导班子形成坚定的法治意志。法治意志一旦形成，要求各级领导干部要以强烈的责任感，把党的领导贯彻落实到依法治国的全过程和各方面，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一。要通过党领导立法、带头守法、保证执法，带头维护宪法法律权威，最广泛动员人民依照法律管理自身事务，增强全社会法治意识和法治观念，形成尊法学法守法用法护法的社会氛围。

2.立法与法律质量。我国已基本建成中国特色社会主义法律体系，但仍存在一些问题。表现在：有的立法速度跟不上社会发展的速度。一般而言，一个完整的法律体系需要1000多部成文法律，我国仅制定了243部，大量领域仍存在无法可依现象。地方性法规在一些重点领域和关键环节立法滞后，存在盲点。这种现象，在经济、政治、社会、文化、生态和民生领域都有不同程度体现。在立法质量方面，国外同样的法律有几百条、上千条，我国的立法思想是宜粗不宜细，法律法规一般只有几十条，偏于简单。还存在难以服务于经济社会发展大计、脱离生产生活实际或者违背社会主流价值的“错法”③史际春、冯辉：《论错法如何纠正》，《新视野》，2010年第1期。。一个强大的国家需要有强大的法律与之匹配。法律制度完善的本质是法律价值和基本原则在法律规范中的体现。通过纸面上的法的逐步完善和实施，使社会主义法治精神深入人心，法律得到全面实施、法律权威真正树立起来。

3.法治供给不足。随着市场经济的不断壮大、全面深化改革的不断推进、社会生活空间的不断扩大，精神生活的多样化、个人公共生活的日渐丰富都催生着公众对法治的诉求。在鼓励大众创业、万众创新的经济新常态下，适应创新发展的客观要求，如何评价创新、鼓励创新、促进创新，使创新在法治轨道上运行；如何建立激励创新的体制机制，完善科技成果转化和收益分配的法律规范，强化企业的创新主体地位和主导作用的法治保障，改进知识产权保护体系等的制度环境和社会氛围，仍然是一个难题。

4.法治环境公信力不够。一是公众运用法律与滥用法律的并存。随着国家法治建设的深入和全民法治意识的增强，社会公众运用法治思维和法治方式解决问题的意愿和能力不断增强，但滥用法律的情形也不断出现。民意虚假诉讼增多，主要类型包括逃避管理、逃避债务、获取其他非法利益等。二是领导干部、公职人员带头示范不够。法律不如红头文件、红头文件不如领导批示，以言代法、以权压法现象在一定程度上存在。以罚代法、徇私枉法难以得到有效遏制和纠正。对一些执法出现的问题往往靠突击检查，“头痛医头、脚痛医脚”。三是各地法治建设基本处于“各自为政”“分散推进”状态。法治创建评估考核机制不够健全，缺乏刚性约束机制，没有完全纳入政府及其工作人员的实绩考核中，相应的责任机制不完善，各地各部门推动法治建设的动力不足等。

（二）法治建设中的文化问题

当前还存在各种影响法治建设的不利因素，如市场的利益最大化追求在损害规则，权利行使的任性在破坏规则，旧观念在抑止规则，个人的投机主义本性在损害规则等，使得一些要素紧紧纠结在一起，高度浓缩，演化为法律秩序、法治文化建设问题。

1.社会价值共识的不足。中国的现代法治不可能只是一套细密的文字法规加一套严格的司法体系，而是与亿万中国人的价值、观念、心态以及行为相联系的④苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第13页。。当代中国是一个价值观多元发展的时代，虽然有主导价值观的引导，但受社会转型的影响，知识与生活、传统与现代、引进与脱节等二元矛盾凸现出社会价值观上的上层与下层、精英价值理想与大众观念的张力等问题。社会的价值理性、道德理性有所弱化，人治与法治、法治与德治、权利与义务、集权与制约、自由与边界、他律与自律、封闭与开放等二元认识困境还在一定程度上存在。价值共识的普遍共守尚待时日，价值重建任重道远。

2.全民宪法意识水平的不平衡。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。党的十九届二中全会指出，要在全党全社会深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宣传教育活动，大力弘扬宪法精神，大力弘扬社会主义法治精神，不断增强人民群众的宪法意识。宪法意识关系到全社会对宪法知识、宪法理念、宪法功能等的认识，关系对社会政治经济问题的分析和辨别能力，关系法律权威、法治信仰的确立。当前，还有一些领导干部缺乏宪法意识，感觉宪法与他们的具体工作相隔较远。经过30多年的法治宣传教育，城市公民的宪法意识水平有较大提高，但在广大农村地区，公民的宪法知识水平与其他社会成员相比有较大的差距⑤朱景文：《中国法律发展报告：数据库和指标体系》，中国人民大学出版社2007年版，第591页。。

3.积极守法精神的不足。一是法的认知上的矛盾。学者们认为在法治建设中“法学教条主义 ”“法律经验主义”“法律虚无主义”“法律工具主义”和 “法学实用主义”曾经盛行。现在它们仍然会通过这样或那样的形式顽固地表现出来，成为法治国家建设进程中的阻力⑥李步云：《“五个主义 ” 的摒弃与中国法学的未来》，《现代法学》，2009年第5期。。同时，将法治单纯地形式化、手段化、部门化的现象还在一定程度上存在⑦李德顺：《法治文化论纲》，《走向民主法治—当代中国政治文明的价值体系》，法律出版社2011年版，第218页。。从而导致法的虚无，此种情况下也就无所谓积极守法。二是法的价值实现上的矛盾。如“权力主治”而非“规则至上”；“守法机会主义”而非“法律得到普遍遵守”；“选择性执法”而非“法律面前人人平等”；“走关系”而非“走程序”⑧付子堂、赵树坤：《当前中国法治精神缺失现象观察》，《人民政坛》，2013年第14期。。法律权威没有被有效建立起来，从而导致守法意识和守法行为不能普遍化。三是法治意识上的矛盾。部分国家工作人员尚未摆脱传统的“官本位”意识，社会上依旧存在着一些无视法治乃至公然以身试法的现象。公民的法律需求有限、寻求救济能力有限，法治意识存在分化，一方面维护权益时把法律举过头顶，另一方面为获取利益时又把法律丢到脑后。偏远地区的公民对法治的理解依然停滞在较低水平。

（三）既有建设经验层面

法治文化的范畴主要包括法治理念文化、法律制度文化、法律组织文化、法治设施文化（物质）、法治行为文化、法律语言与文本文化等六个方面⑨刘斌：《中国当代法治文化的研究范畴》，《法治文化与法治新闻》，社会科学文献出版社2017年版，第9页。。现实中，对法治文化建设的规律性认识还需不断探索，在工作经验上存在一定程度的路径窄化、实效不足等倾向。

1.路径窄化。习近平总书记指出，通过普法活动，传播法治理念，培育法治精神，弘扬法治文化，树立法治权威，这是法治建设的基础性工作。在过去30多年里，普法活动对于法治文化建设的制度功能是由“灌输—外化—内化”命题支撑的。30多年的普法供给虽然在很大程度上实现了法律的传播，降低了民众与法律的疏离感，但法治文化建设并没有实现质的突破。一些地方普法活动存在运动化、简单化、机械化问题，缺乏必要的连贯性和长效机制。社会协同不够、方式手段有些滞后，存在继承与创新、造势与务实等矛盾。一些法治文化建设还停留在法治文化设施建设阶段，重形式轻内涵。投入不少，但由于没有科学设计和长效机制保障，效果不佳或流于形式。另外，整合资源、拓宽途径、形成合力的法治文化社会化工作制度落实不够，事业化发展模式探索有限，工作专业化科学化水平有待提高等。

2.实效不足。有的地方片面强调法治文化基础设施建设，有的将形式和内容固定化。大多采用法治名人名言、法治典故等形式，造成法治文化就是传播法治名人名言、法治典故的社会观感。有的地方简单化为群众性法治文化活动，片面强调政府推动，重制度建构，轻公众法治行为习惯培养，导致法治与文化的结合点没有得到真正的开发，与环境文化、政治文化、行业文化、企业文化、廉政文化、农村文化等融合不够，与文化启迪、道德升华的融合也不够，尚未发挥文化软实力的作用。法治文化传播内容较为单一，以传播法律制度和规范为主，对传统优秀法律文化、先进性法治思想的传播不足。传播手段形式较为单一，不够有创新精神。法治文化建设与法治实践的结合不紧，没有发挥好法治文化的普惠性、群众性作用。法治文化建设理论比较匮乏，难以有效指导建设实践。

二、新时代社会主义法治文化建设的重构与升华

法治文化建设至今，取得了举世瞩目的成就，但也存在着不容忽视的问题。要在新的历史时期实现社会主义法治文化建设的升华，需要重新定位新时代社会主义法治文化建设，破除认识性阻碍；需要改变过去相对粗放的发展方式，探究工作理念、工作方法的科学性、系统性和有效性，从实处着手，解决关键性问题。

（一）定位：要以习近平新时代中国特色社会主义法治思想为基本遵循定位社会主义法治文化建设

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央以前所未有的力度推进全国依法治国进程，社会主义法治国家建设取得了历史性成就。习近平总书记坚持实践主义的话语立场、坚持对我国法治发展历时性、共时性问题的解决，坚持法治话语语境的中国化、本土化，把马克思主义关于社会主义法治建设的基本原理同当代中国的具体实际相结合，围绕什么是中国特色社会主义法治、为什么实行中国特色社会主义法治以及如何实现中国特色社会主义法治等核心问题形成了理论体系，涉及创设法德共建的法治基础、建构整体协同推进的法治机制、健全权利—权力制约的法治体制、塑造开放发展的法治格局等重大法治思想，有力回应了当代中国法治建设的重大课题，开辟了一条具有鲜明中国特色的社会主义法治道路，为马克思主义法治理论中国化的新发展新飞跃提供了新路径，是新时代社会主义法治文化建设的基本遵循。

（二）责任主体：要立足供给，增强法治文化建设的有效性

社会主义法治文化建设是一个具有完整要素、多项环节、复杂机理的动态过程，不能简单地将其归结为文化的传播、弘扬。要坚持问题导向，从国家、社会、个人三个维度出发，确保社会主义法治文化建设的顶层设计、环境氛围以及接受践行能够有效实现。一是在国家维度上，应完善社会主义法治文化建设的顶层设计。要不断推动落实建立“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”工作机制，强化责任落实，推动法治文化与机关文化、地方文化、行业文化、企业文化等相融合，将法治建设融入社会主义文化建设。二是在社会、个人维度上，应从日常工作生活入手推进法治文化建设。以“法律六进”为载体，把法律规范意识、法治意识与公民规则意识、能力的培养相结合，形成工作常态。把“法律进机关”与引导国家工作人员树立法治意识、转变工作作风相结合；“法律进乡村”“法律进社区”与村民、居民的业余文化生活相结合；“法律进学校”与学校的文学、音乐、思想政治课等课程教学、素质教育相结合；“法律进企业”与发展企业法治文化、增强企业核心竞争力相结合，突出法治文化建设的大众性、针对性和广泛性。三是要提高法治文化理论研究水平。要突出习近平新时代中国特色社会主义思想的新理念、新战略，深刻领悟以人民为中心的新发展理念，对社会主义法治文化建设的哲理基础、本质特征、主要功能、制度体系等进行全面深入的研究，准确把握社会主义法治文化建设的基本规律，有效指导法治文化建设。

（三）实效性：要以创新为导向，优化全民普法供给

全民普法的供给优化要着力实现精良的制度安排和合理的结构设计。要从问题导向转为问题导向和创新导向并重，既要做好制度、政策层面的设计，也要实现思想意识的转变；既要组织平台的搭建、培育和壮大，又要方式渠道的转型、突破和创新。制度层面上要进行制度确认与制度衔接。对于法治文化建设中的成熟经验应进行“确认”，促进“经验”上升为“制度”。这包括以规范性文件的制度形式明确相关机制的定位，也包括强化各类行政执法机关等制度要素的作用，保障普法机制的有效运行。在制度确认的基础上还要从制度层面进行有效的衔接。重点是建立“清单管理”与“项目运作”制度，保障普法供给的内生性与主动性。主体层面上要明确全社会普法的结构定位。要重构普法主体，不断实现普法效果最大化。要发挥立法、司法、行政执法机关、司法行政机关、社会团体、专家智库、普法志愿者、媒体、学校等普法主体的力量，整合各方力量资源合力推进。要将普法工作责任制从执法领域拓展到立法、司法和所有依法办事领域。充分激活法律本专科院校、法学团体组织、法治宣传志愿者的普法责任感，充分调动律师事务所、公证机构、法律援助机构、信访部门等的普法积极性。在功能层面，纵向的职责异构与横向的联合生产。要厘清司法行政机关与各部门之间的职责边界。从纵向的“政府—司法行政部门”关系上看，应该区分政府与司法行政部门在普法中的职责范畴，建构“职责异构”的权责体系，使司法行政部门有资源有能力回应与满足公众的法治需求。从横向的“司法行政部门—媒体”关系看，应突破“单向思维”，建立“联合生产”机制。要推动大数据技术的应用，加强以网站+“三微一端”（微博、微信、微视、手机客户端）为核心的媒体新阵地建设。要联合推出一批符合社会主义法治文化特点、充分体现普法教育标识的文化产品，形成系统化的工作格局，不断增强法治文化建设的内驱力。在平台层面，建构层次型的普法工作平台。应根据党委、政府、部门、基层的功能定位，建立四个层次的普法工作平台。党委部门层次侧重重要决策的“出台”；政府层次侧重具体工作的“落实”；部门层次侧重公共产品的“供给”；基层层次侧重公众法治需求的“搜集与反馈”。另外，要以大数据思维提升普法供给质量，推动工作理念、工作平台、工作机制等制度变革。要利用大数据技术，在不侵犯公民隐私的基础上，通过高效采集、有效整合、深化用户数据，建立普法大数据发布平台，向全社会提供及时、精准、普惠的公共法律服务产品，不断满足公民日益增长的公共法律服务需求。

三、精准发力，从文化建设入手解决突出问题

文化过程是把一种价值观念或精神要求注入个体的思维和行动中的动态过程。这个过程以一种日常生活的形式来运作，它促使个体下意识地运用一种从他们周围的文化工具箱中获得的心理模式或理解框架⑩参见 Michele Lamont、Stefan Beljean & Matthew Clair.：What is Missing？Cultural Processes and Casual Path- ways to Inequality.Socio-economic Review. 2014（2）：32.。依照这个逻辑，通过文化过程推进法治文化建设，关键要遵循渐进的路径，以优秀传统法治文化、爱国主义精神、文化治理、政党文化等深入社会深层结构、公民的日常工作生活等，实现一场深层次的文化变革，为新时代社会主义法治文化建设提供更大的选择空间。

（一）做好优秀传统法治文化精神的传承

中华法律文化是中华民族数千年法律实践活动的经验和智慧总结。中华法文化传统的制度成果以法律体系存在于历朝历代修订的成文法，如魏《新律》、晋《晋律》、北魏《北魏律》、清《清律》等中，以严刑峻法推动社会管理，形成了“德主刑辅”“明德慎刑”的司法指导原则，建立诸如司法官员责任制度、民间纠纷调解制度等司法制度。我们必须自觉深入挖掘和积极汲取中华法律文化精华，实现法治和德治相辅相成，法律和道德相得益彰。

（二）以基层普法依法治理活动培育公民法治信仰

广泛的民主参与本身就是一种新的和有益的生活经验，而当这种经验与人们对法律的新的经验结合在一起的时候，法治的正当性就会牢固建立起来(11)梁治平：《法治：社会转型时期的制度重构》，许传玺主编：《中国社会转型时期的法律发展》，法律出版社2004年版，第109页。。在实践中，我们可以通过卓有成效的普法依法治理，引导公民依法参与社会公共事务，使公民从各个方面同各类社会行为规范相接触，逐步培养起用规则、规范去拓展人际关系、解决问题的意识与能力，逐步形成对法律规范的经验，形成路径依赖，最后培养出对法治的信仰。