PPP协议纠纷多发之成因、预防与治理
——基于政府与社会资本方双重视角

肖登辉，张文杰

(华中师范大学 法学院， 湖北 武汉 430079)

“在一个混合式行政的时代,在一个对公权力和私权利的创造性相互作用极其依赖的时代,合同乃行政法之核心。”[1]由先前投资领域的融资手段发展到公共产品与服务的供给手段，局部经济领域拓展到对绝大部分经济范畴的适用，由经济领域引发行政权行使理念、行政职能转变等政府管理领域的改革与创新，PPP模式的推广与运用被看作是变革当代行政法“活的”社会实践。由此引发学术界对PPP协议法律性质辨析及其区别标准的讨论，形成“新行政法”、“契约治理”、“合作行政”、“行政协议”、“行政权的权力特性”等重大行政理论革新研究。PPP协议连接着“公”、“私”两端，是PPP模式运行的纽带。从行政管理角度讲，“在很大程度上，契约将取代公法或公共行政在公共部门中作为协调机制的地位”[2]，使人类找到了通往善治的阶梯,实现治理方式的刚柔并举[3]。然而,PPP协议纠纷呈现的多发、高发态势给政府和社会资本方之间的合作带来了极大的理论困惑与实践困境，影响着PPP模式制度优势的发挥。因此，笔者拟以PPP协议关系中基于政府与社会资本方双重视角，探析PPP协议纠纷多发之成因，提出相应的预防与治理对策，以期对减少PPP协议纠纷的发生和促进新行政法理论的发展有所裨益。文中对PPP协议、PPP模式的研究采用广义概念，如无特殊说明，行政协议、行政合同、行政契约视为同一概念。

一、问题的缘起

(一)公众质疑行政正当性

在“湖南限期腾地案”①中，湘乡市政府与社会资本方鑫恒贸易有限公司合作开发属于国家建设需要的公共项目。……