浅谈政府投资工程变更类型及审计建议

文/羊翔 泰州市高港区经济责任审计中心 江苏泰州 225321

随着我国新型城镇化建设向纵深推进，越来越多的大型综合政府投资工程陆续上马，政府投资工程所凸现的经济效益和社会效益越来越明显。但笔者在投资审计时发现，政府投资工程变更现象较为普遍，且变更内容多、涉及金额大，少数工程变更的金额甚至超过合同金额，建设资金使用存在失控的风险。

事实上，任何工程在实施过程中都会发生变更。符合规范且造价合理的变更，对项目的建设是有益的，而草率的、不合理的变更只会造成工程进度延缓、竣工决算难、成本大幅度增加等问题。因此工程变更管理是工程建设中投资成本控制的关键环节，也是工程建设领域问题治理的重点，控制工程变更是建设单位和施工单位双方利益的焦点，也是投资审计监督的重点。

1、工程变更类型

在日常投资审计过程中，为能快速准确地分析工程变更的属性，提出审计建议，审计部门需要对工程变更进行必要的分类：

1.1 按照重要性分类，主要依据是变更的金额、内容的重要程度

①一般变更：在限额以下的变更，如细微的漏项、轻微调整等；变更金额一般在15万元以下或不超过合同价款的15%。

②重要变更：在限额区间的涉及非重大方案调整的变更，如部分主材类别、材料品牌更换等；变更金额一般在15-50万之间（不含）或合同价款的15%-30%（不含）之间。

③重大变更：在限额标准之上的重点方案调整、结构性改变等，变更金额一般超过50万元或合同价款的30%。

1.2 按照影响因素分类，依据是引起变更产生的主体或者客体的不同

①外部环境引起的变更：工程所在地的气候、水文等自然条件发生突然的改变，如连续下雨工程增加排水设施、低温恶劣天气增加保温覆盖养护等；当地经济环境发生变化导致工程延期或停工等。

②建设单位引起的变更：业主单位要求增加或减少原设计的工程量，对设计方案进行调整；业主改变原合同中的主材型号、品牌或提供装修标准等；业主单位未完成前期准备工作而导致的工期延误等变更。

③施工单位引起的变更：施工单位施工过程中因现场施工条件发生改变，要求增加工程量或增加维护措施等引起的变更。

④设计单位引起的变更：因设计单位（含勘察单位）的问题或疏漏导致工程项目的设计标准难以满足规范要求，而进行加固或返工的变更。

⑤监理单位引起的变更：监理单位根据对施工方案的审查，发现存在的问题，从而要求对原方案进行优化调整，提出新的优化方案而引起的变更。

2、工程变更中存在的问题

笔者在日常投资审计工作中发现，当前政府投资工程中的变更普遍存在如下问题：

2.1 未明确审批权限范围，随意变更

很多业主单位未制定项目建设审批制度，审批程序、权限和范围模糊，一般变更、重要变更和重大变更均由现场某一人或几人决定；有的项目建设单位现场管理人员根据领导意见，随意增加工程内容、更换材料；有的变更改变了原设计标准或超过批准的建设规模，变更方案未经专家论证也未按程序报经有关部门审查批准；有的变更是施工单位“先斩后奏”，事后再补办手续。

2.2 变更事项与合同约定不符

有的项目业主、监理和跟踪审计人员不认真审核把关，将施工单位因施工不当造成的损失或返工事项，作为变更签字确认；有的违反施工合同约定，将合同价包含各类建材的市场风险和国家政策性调整风险，作为变更签证事项进行确认。

2.3 变更佐证资料不齐全

有的重大变更签证单上只记录变更事项，而没有工程变更理由、原始记录、详细计量情况；有的隐蔽工程变更事项，没有图片或影像资料；有的签证单中的资料记载不详，监理和业主意见模棱两可。

2.4 变更造价控制不当

有的项目变更签证只记录变更事项，未附变更金额，业主无法明晰变更导致的造价变化；有的项目变更造价计算不合理，对原合同清单中已有或类似的工程项目，没有直接采用或参照原清单中的项目单价，而是重新组价且不参照原投标下浮率，变相提高造价；有的甚至还存在虚假变更签证，套取建设资金的问题。

3、审计建议

针对政府投资审计变更的类别及存在的问题，审计部门应建议各级政府及相关建设单位切实加强政府投资项目建设管理，规范工程变更行为，有效控制工程造价和投资规模。

3.1 严格工程变更审批程序，推行责任追究制度

无论是设计变更、施工条件变更，或是工程量清单漏项缺项变更，工程变更申请的提出、审核和批准，各实施主体均要严格履行相关程序和手续。各级政府、部门要建立责任追究制度，将工程变更最终责任落实到责任人，有效地控制工程变更。对擅自要求设计单位提高建设标准、未按程序报批以及在变更过程中弄虚作假的，审计、纪检监察部门应及时介入，将问题查清查透。

3.2 多部门相互配合，强化建设成本控制

设计单位要规范细化施工图设计，监理单位要切实加强现场监督，建设单位要严格工程变更管理，跟踪审计单位要对工程变更实行全流程管控，各部门相辅相成，严把工程变更关，最大限度地控制工程建设成本，提高政府资金使用效益。

3.3 优化建设程序，提高建设管理水平

业主单位应充分论证设计方案，对因设计单位粗劣设计造成的损失浪费，应扣减其设计费用；建设单位应聘用有资质、信用高、技术强的造价咨询单位，合理编制招标控制文件；建设单位应在招标文件中明确各方承担的风险范围及处理办法，合同中明确工程变更计算方法，尽量做到事前约定、事中控制，防止施工单位“钻”空子、滥变更；建设单位要配备具有施工管理经验的管理人员，负责现场施工管理，并明确责任义务。

结语：

在政府投资工程建设过程中，各级政府及相关建设单位应提高建设管理水平，优化建设程序，控制建设成本；在政府投资日常审计过程中, 审计人员应根据变更产生的机理，识别变更种类,采取不同控制方法有效地控制工程变更。