浅谈PPP模式地下综合管廊全过程造价控制

钱瑾 顾唐先

（广东 广州 510000）

1 PPP模式概述

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值（Value For Money）原则。

从以深圳沙角B电厂项目为代表的我国最早的一批BOT项目开始[1]，PPP模式一直伴随着我国经济社会的发展走过了三十几年。而以2015年6月1日《基础设施和公用事业特许经营管理办法》为标志，确立了社会资本可参与特许经营权的制度性创新，业界均默认其为“PPP基本法”。该办法明确了在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。

PPP发展近5年来成效显著，投资额持续增长。截至2018年10月末，近5年来，全国已有4302个项目签约落地，带动投资6.6万亿元，19个领域的基础设施项目和基本公共服务项目投入运营服务。根据全国PPP信息平台数据，截至2018年三季度，管理库累计项目数8289个、投资额12.3万亿元[2]。

2 我国城市地下综合管廊的建设发展

地下综合管廊的发源于欧洲，在19世纪，法国（1833年）、英国（1861年）、德国（1890年）等就开始兴建地下综合管廊。至今，巴黎市区及郊区的综合管沟总长已超过2000km。东京都的中心城区，已规划建成200多公里的共同沟，成为世界范围共同沟建设长度最长的城市。与发达国家相比，我国地下综合管廊建设起步晚，建成规模小，我国大陆1958年才在北京天安门附近铺设第一条地下管廊，20年之后第二条管廊才问世，而真正的起步时间是在1994年开发浦东新区时在张杨路修建的全长11.13km地下管廊。

2015年以来，随着《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发[2015]61号）文件出台，文件提出了：“到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营……”等具体目标，我国城市地下综合管廊建设迎来了一个建设集中期和高峰期。2016年两会上，国务院总理李克强的政府工作报告提出开工建设城市地下综合管廊2000km以上。2017年两会上，国务院总理李克强的政府工作报告提出再开工建设城市地下综合管廊2000km以上。财政部、建设部于2015年、2016年分别公示了第一、第二批地下综合管廊试点城市，并对采用PPP模式达到一定比例的管廊项目予以专项补助。

以上各项政策的利好，加快推进了我国城市地下综合管廊开工建设，综合管廊的建设，将实现城市既有“面子”、更有“里子”。到2020年我国将有超过2万亿的城市地下综合管廊建设规模。

3 PPP模式下管廊造价控制存在的问题

3.1 PPP招标及协议签订环节的粗放

从全过程角度来看，PPP模式下管廊项目的造价控制，覆盖了从PPP项目立项、招标、设计、施工、验收、运营、移交项目全过程。但目前很多管廊项目的PPP从招标环节开始，相对粗放。具体表现形式为：在竞价的要素设置上，仅仅以投资回报率、投资补贴的比例或额度、运营期等类似于传统BOT方式的竞价要素进行设置。而对于将来构成政府付费基础的项目资产的项目的总投资额（包含建安工程费、工程其他费、预备费、建设期利息等）缺漏了有效的竞价，造成竞价不充分，或不合理。

3.2 规划、设计环节过于粗放

根据统计及经验证明，设计环节对工程项目造价的影响权重达70%以上，PPP模式下管廊项目的规划设计，更需要重点管控。但是目前不少管廊项目，在PPP模式下政府方“以包代管”，将设计工作完全由社会资本方成立的项目公司负责，过于粗放。一旦施工图审查等环节流于形式，审查不力，特别是在“PPP+EPC”模式下，则给社会资本方留了“刻意做大设计规模或刻意保守设计套取政府付费及融资，实际施工放心偷工减料节约施工成本，大斗进小斗出”的空子，存在项目造价失控、政府付费不合理的风险。如南方某市的城市地下综合管廊项目，为PPP+EPC模式，回购期为10年，设计由社会资本方成立的项目公司负责，该项目公司选择了超出正常值近一倍长度的软土处理的CFG桩，做大了投资额，实际实施时CFG桩按一半深度实施，由于项目是交钥匙工程，在满足施工功能的情况下，该项目的社会投资人超额套取了政府付费。

4 PPP模式下管廊全过程造价控制

4.1 PPP招标阶段：根据合作模式设置充分的竞价要素

在设定同等功能要求的条件如管廊的长度、管廊断面、运营服务期等要素下，如果采用政府回购付费的PPP合作模式，政府方宜把投资回报率、投资补贴的比例或额度、项目建安造价预算下浮比率同时作为竞价要素进行招标，不宜漏了项目建安造价预算下浮比率这一关键要素。

在设定同等功能要求的条件如管廊的长度、管廊断面、运营服务期等要素下，如果采用建设-运营-回收的合作模式，政府方宜把投资补贴的比例或额度、项目建安造价预算下浮比率、运营期收费标准或补贴标准同时作为竞价要素进行招标。

4.2 规划设计阶段：统筹规划、限额设计或标准化设计

集约统筹规划设计理念和方法：在进行综合管廊的规划设计时，要考虑目前及未来要建设的地铁、地下商业、地下快速路等其他地下空间的项目，统筹考虑，集约规划，统一建设，减少对接开闭口、交叉施工、工程变更等造价增加因素。

在设计阶段，推行限额设计和标准化设计，以标准化设计推行限额设计，在基础处理方案、断面形式、混凝土标号、钢筋等级等方面进行标准化设计，尽量将设计图纸预算置于可控范围内。

4.3 施工与验收阶段：严格按图施工、按图验收

无论以何种模式组织的PPP模式下的管廊项目的施工、验收阶段，由于管廊工程属于地下工程，隐蔽工程较多，防水、基础处理等隐蔽工程较多，政府方应安排代表对现场关键工序进行现场监控，尽量避免工程变更，严格按照图纸施工、按图验收。同时政府方宜要委托具有相应资质的，类似工程经验的造价咨询工行进行全过程造价咨询。做好项目施工过程的造价管理工作。

4.4 工程竣工结算审核阶段：资料齐备数据准确合理

本阶段是确定工程项目建安投资价值的重要阶段，要准确、真实地反映工程造价，本阶段工作是核心。对政府方来说：①要组织好现场代表、所委托的造价咨询公司对社会资本方的项目公司上报的结算资料进行会审，对重点关键项目进行重点审核，如基础处理等隐蔽工程，应列为重点审核项目；②鉴于PPP工程项目的规模一般都比较大，政府方应根据相关规定或需要，最好另外委托一家不同的造价咨询公司对结算进行二审；③对结算一审、二审单位进行充分沟通后，组织项目公司一并对报送的结算造价文件进行审核，找出其中差异的地方及原因，并与施工方相关人员进行沟通、解释，遇到争议问题或施工合同未明确情况，应召集PPP工程项目参建各方共同协商解决；④结算文件经各方签署确认，出具完整的审核报告。

4.5 运营阶段：以绩效考核控费用支付

国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231号）第十九条：对运营绩效评价做了规定，PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据[3]。在运营阶段，造价控制的重点应放在对绩效考核、以及绩效考核结果的运用上。政府方应及时在项目投入运营前与社会资本方拟定好绩效考核办法，并在运营期严格执行。

4.6 全过程做好造价审核机制的设置

（1）要遴选好造价咨询公司进行全过程造价咨询，在选择造价咨询公司时，可以同时选择两到三个不同造价咨询公司进行背靠背互相审核、或者其中一个造价咨询公司作为一审，另一个公司作为二审审核，必要的时候设置三审。

（2）对于负责二审或三审的造价咨询公司，在支付造价咨询费用的计算方式上，宜以核减额作为取费基数计算造价咨询服务费，从机制上激励二审及三审单位，积极主动做好审核工作。

5 结束语

PPP项目的实施离不开的造价控制，作为PPP项目的发起人，政府方更需要从全过程做好PPP模式下管廊项目的造价控制工作，在全过程中不断纠偏，并在项目实践中不断积累经验为管廊项目建设做好造价控制工作。