交通运输职教集团多中心治理路径探赜

《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（教职成〔2015〕4号）指出，要规范完善职教集团的治理结构，建立健全职业教育集团化办学运行机制，深入推进产教融合、校企合作。交通运输职教集团作为一种行业型的职教集团，其运行存着诸多的困惑，运用多中心治理理论重建政府、院校和行业企业之间的关系，优化和完善交通运输职教集团的运行和发展，是我们应该着力探索的。

一、多中心治理理论概述

1.多中心治理理论的界说。多中心理论在当前人文研究领域应用广泛，它滥觞于20世纪70年代以来风靡全球的治理革命，肇始于政治学、公共管理学、社会学等人文社会科学领域。“多中心”（Polycentrity）这一观点最早是由学者迈克尔·波兰尼提出的。他在《自由的逻辑》（The Logic of Liberty）一书中明确指出，多中心就像是在一个多边形之中，各个顶点之间能够实现相互移动。这种相互移动的模式和状态也就构成了一种多中心秩序。这一理论最开始是应用于政治、管理等人文社会科学领域。文森特·奥斯特罗姆指出：“大城市地区地方管辖单位的多样化可以理解为一种多中心政治体制，意味着有许多在形式上相互独立的决策中心。”[1]我们可以理解为，多中心就是多个决策科室或部门、多个组织机构、多个权力中心对一些公共事务展开治理，为公共事务提供必要的服务。多中心这一理论涉及多个领域，在治理的范畴中，一般情况下是指治理体制中的多中心。同时，多中心治理也意味着政府、社会、市场等多个主体是一种互动、互补、合作、制约的关系。

2.职教集团多中心治理的内涵。随着社会发展的速度不断提升，多中心治理理论在教育领域的应用也在逐步扩大范围。不同的学者对其界定不一样，但也存在一些共识。总体来看，较为学界认可的一种观点是：以自治为前提，职教集团治理主体主要包括政府、行业、企业、院校以及社会组织等，这些治理主体在地位平等的基础上寻求各自的利益均衡点，合理匹配各自主体的权责，对权力边界进行规约，组建多中心决策机制，形成多中心治理网络，以追求集团利益最大化，达到职教集团有序运行、规范管理和科学发展。[2]职教集团多中心治理内涵丰富，其核心任务是要服务于职业院校的人才培养、推进高质量就业、深化产教融合的培养机制。与此同时，还要推进职教集团各参与主体能够积极主动参与治理，以利于多元平等主体共同参与，进行合作与协商，实现职教集团的善治、良性发展和繁荣发展。交通运输职教集团作为一种行业型职教集团、具有一般意义上的职教集团的基本特征。所以，职教集团多中心治理理论与交通运输职教集团多中心治理具有一致性，用职教集团多中心治理理论来解释和阐述交通运输职教集团具有较大的可行性。

二、交通运输职教集团多中心治理的困境

通过文献梳理发现，交通运输职教集团在很多方面具有一致性。本文采用解剖麻雀的方式，以广西交通运输职教集团的发展为蓝本进行分析，以期能够探索交通运输职教集团的运行逻辑。2015年12月，经过广泛调研和深入论证，广西壮族自治区交通运输厅批准成立广西交通运输职教集团。历时两年来，其发展势头良好，对深化职业教育产教融合、校企合作有着积极的推动作用。但是，广西交通运输职教集团发展过程中依然存在一些急需治理的困境。

1.治理机制不完善。主要体现在以下两方面：

（1）组织职能发挥有限。广西交通运输职教集团成立伊始就确定了其组织机构及主要工作职责。在集团的议事决策层设立理事会。在集团的管理层设立秘书处、专业建设办公室以及人才互聘办公室、集团基金管理办公室、产学研合作办公室、校企文化共建办公室；在集团的执行层设立各专业群工作组。虽然组织机构建立完备，但由于众多因素的影响，一些组织职能虚置的现象依然存在。出现个别办公室职能发挥不力，甚至是管理无序的现象，导致一些机构在管理上无序化发展，以至于集团成员的办学积极性不高。

（2）校企资源共享机制不健全。交通运输职教集团校企资源共享是一个重要议题，能够实现校企双方利益的最大化，有利于扩大办学渠道，实现校企深度合作，推进职业院校全方位办学质量提高，同时还能够满足行业企业人才的需求。然而，广西交通运输职教集团校企资源共享机制不健全的问题依然存在。职教集团办学体制在一定程度上制约着校企资源共享的推进，政府统筹条块分割等因素也在制约校企资源共享效能的发挥。同时办学机制的不完善也在一定程度上制约着校企资源共享的发展，以至于校企资源共享机制不健全。

2.主体权责不明。主要体现在：

（1）主体职能不明确。广西交通运输职教集团的成员单位由政府、院校、行业、科研院所等不同成员组成，它们作为成员单位的主体，也是治理的主体。当前交通运输职教集团的治理主体与治理客体之间并没有一个较为明确的界限，呈现出治理模糊的现象。集团章程的制定，经过多方考察和磋商，进而形成规范的文本。其对集团组织机构的相关工作职责进行了规约，但是对于集团的具体职能界定不清晰，对于集团中各个内部机构的职能界定也较为模糊。而且存在治理主体权责不对等的现象，在日常工作中中，职教集团各主体间“权、责、利”之间的标准不够清晰。

（2）主体利益边界不清。职教集团主体参与多元化是职教集团的一大特点。多元主体参与交通运输职教集团办学，催生了多元利益相关者，进而使得多元利益格局形成，不同利益诉求之间的角力与分歧也不断呈现。交通运输职教集团的一个较为突出的问题是其利益边界模糊，这也是国内众多职教集团的通病。无论是集团章程还是集团的各种制度都未能对其利益边界做出明确规定，这也正是职教集团利益相关者之所以存在利益矛盾的一个重要原因。利益边界模糊带来的是对于其他利益相关者的利益挤压，以至于忽视甚至牺牲其他成员的利益来满足自己的利益诉求。其中一个较为突出的具体表现是同质化竞争，如区域内集团成员院校之间因为抢夺生源而展开白热化的竞争，再如成员院校之间不断开始相同或类似专业，进而产生不利于行业发展、不利于学生就业的同质性竞争。

3.治理方式较粗放。当前，交通运输职教集团治理方式普遍存在的问题是治理手段的单一低效。广西交通运输职教集团也存在这样的问题。广西交通运输职教集团的治理主体的单一，与广西交通运输职教集团推行的单中心治理手段密切相关。其采用理事会制职教集团，集团章程指出，理事会是交通运输职教集团的最高权力机构，下设秘书处，开展交通运输职教集团的日常事务运营。一般情况下，交通运输职教集团理事会的具体事务交由秘书处执行，秘书处组织协调各成员参与任务落实与实施，也可能将任务分派到各成员单位完成。这样一种行政化氛围浓厚的治理方式极易损伤其他主体参与治理的积极性。

三、交通运输职教集团多中心治理的路径选择

交通运输职业教育集团化办学，可以整合交通运输及相关行业的优势和特色资源，搭建交通运输行业中的政、企、行、校高度融合以及产、学、研深度结合的交流合作平台，为职业教育的发展提供新的契机。通过对交通运输职教集团存在困境的剖析，运用多中心治理理论探索交通运输职教集团治理路径，以期能够为交通运输职教集团解决因治理不善而导致的问题。

1.优化与完善交通运输职教集团组织机构运行机制。我国交通运输职业教育集团存在的一个大问题是组织架构不完善、组织体制不健全，导致集团职能不能够真正实现。同时，组织设置不尽合理也限制着职教集团的发展。科学制定交通运输职教集团的组织机构职能势必有利于职教集团的治理。只有优化与完善职教集团的职能，才能从根本上实现职教集团良性治理。

（1）建立健全交通运输职教集团的组织体系。开展与不同类型院校、不同层次院校之间的合作，积极开展与地方龙头企业的合作，推进市场、行业、企业之间的合作，遵循市场经济发展规律，完善办学机制，力争实现优势互补、互利共赢。同时还要积极学习与借鉴国内外先进的交通运输职教集团化办学经验，以期优化自身办学模式。

（2）完善交通运输职教集团化办学的管理机制。集团运输职教集团化办学的制度意识要增强，理念要深入人心。根据集团运输职教集团化办学特点，集思广益，征求成员单位意见，修订好集团化办学的章程，提升成员单位遵守集团章程的自觉性。同时，还应该推行扁平化管理方式，优化权力配置，改进管理过程、科学设置职教集团的管理幅度和管理层级。还要建立健全联席会议制度，处理好理事单位之间的关系，以便于民主决策，并配备专门的管理人员，提升集团化办学管理水平。

（3）构建多元主体参与的决策机制。当前很多职教集团章程中都设定了民主集中的决策制度，但实际上，由于牵头院校、企业等在资源、信息等方面占据绝对优势，一些成员单位日趋沉默。提升多元主体参与集团治理的积极性，势必会增强集团的治理能力，共同推进集团的建设和发展，采取民主协商的方式推进职教集团化办学决策机制更加科学。

2.划分交通运输职教集团各主体权责。交通运输职教集团如若要实现善治，划分交通运输职教集团各参与主体的权责是十分必要的，也是最为重要的。只有各参与主体权责分明，才能够各司其职。

（1）政府扮演好交通运输职教集团的领航者角色。政府是交通运输职业教育集团的重要主体，发挥着其他主体无可代替的作用。交通运输职教集团的发展中，政府在其资金支持、专业设定等方面都影响职教集团的发展，这就要求政府做好领航者的职能。首先，政府部门要优化政策导向，积极发挥政府的宏观调控能力。在优化政策导向方面，政府要积极制定相应的政策，完善相关的法律法规体系，缕清成员内部的职责，在政府方面给予积极的引导。其次，政府还要给予经费方面的支持，以保障职教集团的正常运行。职教集团的运行发展需要政府给予一定的资金支持，以保障职教集团的正常运转，培养出更多的高素质人才。再次，政府还要承担一定的主体责任，要积极地参与修订各类专业目录，根据社会发展状况调整专业分类、专业目录、拟定专业标准，确保职业教育专业目录在专业标准方面具有一致性和标准性，能够对接区域标准、行业标准甚至是国际标准。

（2）职业院校担当交通运输职教集团的践行者。职业院校是交通运输职教集团的重要主体之一，也是职教集团各项活动或者议题的最为重要的施行者。培养人才是职业院校的根本性工作，交通运输职教集团参与职业院校人才培养工作，势必为职业院校培养人才提供了新的契机。所以，交通运输职教集团要积极地开展各项工作，推进人才培养工作。首先，职业院校要深化教学改革。当今时代瞬息万变，产业发展升级周期缩短，职业院校也应积极根据行业发展中变化和企业的发展要求逐渐深化教学改革，使学生学到的知识与技能能够运用到生产建设的一线活动中。再次，职业院校还要积极提升教师素养。教育大计，教师为本，没有优秀的教师就难以教出优秀的学生。职业院校不仅要积极引进新教师，也要鼓励教师积极参加培训、锻炼、挂职，给教师学习与提升的机会，确保交通运输职教集团的自身储备和知识更新。再次，职业院校还要积极开展交流与合作，不仅要开展院校之间的互访互鉴，还要积极进行对外交流合作，服务国家“一带一路”倡议。

（3）行业企业应是交通运输职教集团发展的“指南针”。行业企业是交通运输职教集团发展的“指南针”，对职业教育的发展有着深远的影响，是检验职业院校培养人才质量的重要标准。首先，行业企业要加强自身实训基地的建设，不断应用和探索新科技，引领行业发展，鼓励职业院校学生进企业、进工厂，进行技能实战训练。其次，行业企业还要积极掌握技术核心，掌握发展的主动权，制定一定的职业标准、行业标准，使其能够与区域对接、国际标准对接。再次，行业企业还要为职业教育集团提供重要的信息支持，实现沟通畅联，为学校提供行业发展的相关数据，以帮助职业院校及时掌控行业企业发展动态，以便于及时调整办学。

3.全方位治理交通运输职教集团。具体措施有：

（1）宏观层面营造有利于交通运输职教集团化办学的环境。在治理的形态中，政府治理主要体现在制度供给、政策激励和外部约束。[3]政府在引导和推进交通运输职业教育集团化办学过程中，要积极发挥其宏观指导作用，积极开展顶层设计，发挥政策的引导作用。应该构建相应的国家层面集团化办学制度，这样集团化办学能够形成一种规范模式。同时还要积极构建相关会议的制度，引导交通运输主管部门与教育主管部门定期召开会议讨论交通运输职业教育发展大计。当前，交通运输职教集团化办学依然处于发展期，还有一些不完善的地方，政府需要进一步完善职业教育集团化办学的政策，全面落实集团化办学的各种政策，比如企业税收优惠政策、教师挂职锻炼政策等。

（2）中观层面构建交通运输职教集团成员单位的利益融通机制。交通运输职教集团成员单位间存在共同利益，也存在利益分歧。构建成员单位间的利益融通机制显得尤为必要，也是保障交通运输职教集团可持续发展，实现良性运行的重要保障。交通运输职教集团成员单位应严格遵循“优势互补、互惠互利、诚信合作、共同发展”的原则，着眼于交通运输职教集团全体成员单位的共同利益，搭建产、学、研深度结合的交流合作平台。还要构建成员单位间的利益融通机制，比如职业院校应该为企业开展技术服务和员工培训，企业应该为职业院校提供开放性顶岗实习基地，构建实现不同类型成员单位间利益融通机制，为集团化办学提供基本保障。[4]

（3）微观层面整合交通运输职教集团自身优势资源，实现资源共享。一般来说，交通运输职教集团所拥有的资源具有交叉性、复杂性和特殊性，主要包括人、财、物、通讯、文化等方面。交通运输职业教育集团应发挥其资源优势，整合优势资源，实现共享，以优化职教集团自身运作方式。在人力资源方面，发挥集团管理人员对职教集团的战略支持和顶层设计；在物力资源方面，要实现职业院校人才培养的核心地位，着力提升人才培养质量的共建共享能力；在财力资源方面，要发挥行业企业成员单位对职业院校的赞助作用，成员单位间共同承担科研项目以及开展技术服务等方面。在信息资源方面，职教集团要积极整合成员单位网络教学资源、教育教学资源、科研信息资源、学术资源等，使成员单位能够共建共享专业课程资源、技术技能指导资源，共享科研信息资源，分享科研动态。在文化资源方面，要积极开发其制度文化共享、物质文化互利、精神文化互融的特征，构建共享文化生态，以文化为内核构建职业教育集团共同体。