检察机关提起公益诉讼试点情况实证研究

刘开俊 张源

摘 要：当前，检察机关公益诉讼工作已在全国范围内全面展开，较之于过往对公共利益的保护，由检察机关提起公益诉讼在诸多方面都取得了新的突破，亦有其特殊优势。但囿于该制度仍处在起步阶段，不足之处在所难免。本文尝试以甘肃省检察公益诉讼情况为蓝本，力求以点带面探索解决当前公益诉讼存在的受案范围狭窄、案源单一、举证责任不明等问题的解决路径。

关键词：检察机关 公益诉讼 实践发展

一、甘肃省检察机关公益诉讼的特点

一是行政公益诉讼占比较大。数据显示，甘肃检察机关办理的公益诉讼案件，无论是案件线索、诉前程序还是提起诉讼的数量，一个突出特点就是行政公益诉讼占了绝大多数。这一特点契合了检察机关作为我国法律监督机关依法对行政公权力行使法律监督的职能，也对规范行政机关依法执政，限定公权力边界发挥了重要作用。

二是大多数案件通过诉前程序办结。通过诉前程序处理的案件占比为87.98%，实践中大多数公益案件都通过检察机关向行政机关发出检察建议的方式，督促行政机关纠正违法或者依法履行职责的诉前程序得到妥善解决。

三是资源保护和生态环境保护是现阶段公益诉讼重点。从相关数据看，资源保护和生态环境保护是公共利益遭破坏的重灾区，当然成为公益诉讼的目标重点。究其原因，是随着经济社会的高速发展，一些地方片面追求GDP，忽视了资源保护和生态环境保护，资源环境问题日益严重，已经到了不得不治的地步。

四是公益诉讼案件胜诉率较高。公益诉讼开展以来，甘肃省各级检察机关共提起公益诉讼案件105件，人民法院审结70件，正在审理的35件。在已经审结的70件中，除1件因行政机关整改到位检察机关撤诉外，法院判决69件，全部支持了检察机关诉讼请求。

二、公益诉讼试点的阶段性成效与面临的难题

（一）阶段性成效

1.有效维护了国家利益和社会公共利益。对国家利益、公共利益和公民合法权利的保障，始终是检察机关提起公益诉讼的目标追求和价值体现。检察机关作为国家的监督机关，本身就具有维护国家利益和社会公共利益的天然使命。从甘肃省公益诉讼情况来看，这一目标得到了很好的实现。

2.强化了检察机关对行政机关的督促作用。公益诉讼使检察法律监督“对公不对私”的属性在监督公权力方面，尤其对行政执法方面表现的尤为突出。通过公益诉讼这种特殊监督方式，倒逼行政机关依法行政，有效促进了行政机关的法治思维和依法行政的进程，加快了法治政府建设的步伐。甘肃检察机关在督促依法行政方面，不仅纠正个案中的违法违纪行为，还督促政府有关部门积极作为，主动纠正带有共性的其它问题，有效避免了同类问题再发生。

3.拓展了检察监督职能。公益诉讼是检察机关法律监督权的创新性运用，拓展了检察监督职能，扩大了传统监督权的范围。检察机关作为中立的司法机构，将注意力聚焦到与人民群众生活息息相关的公共领域，纠正行政违法行为，督促政府依法执政，不仅扩展了检察监督手段，更彰显了检察机关的权威和影响力。

（二）面临的困难及原因

1.线索来源单一，转化机制不畅。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）第28条将公益诉讼案件线索严格限定在“履行职责”过程中，并对“履行职责”进行了限定，即“人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察，诉讼监督等职责”。由检察机关民行部门在履行职责中自行发现，或者由检察内部其它部门移交（此种情况极少），线索来源渠道过于单一。单纯依靠民行部门的力量，囿于人力和精力，显然不可能及时有效的掌握相关信息。单渠道来源不利于案件线索的及时发现。检察内部其它部门对公益诉讼的范围、种类等缺乏明确的认识，难免导致案件线索被遗漏。加之检察自侦部门转隶，使得案件来源管道变得愈加窄小。实践中，对于来自媒体监督、群众检举等线索，是否属于检察机关在履行职责过程中所发现，认识不一，致使出现“同案不同果”的处理方式，影响了检察机关的司法公信力。其实，检察机关提起公益诉讼面临的主要问题，并非管得太多太宽，而是很多检察机关对这项工作存在畏难情绪，或者囿于自身执法资源等方面的限制，缺乏积极性。

2.受案范围狭窄，难以充分释放公益诉讼功能。2015年7月1日第十二届全国人大常委会第十五次会议通过的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作决定》（以下简称《试点决定》），试点地区开展公益诉讼的范围是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域。《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》）和《实施办法》中进一步对公益诉讼的范围进行了限缩，将行政公益诉讼限定在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让三个领域，民事公益诉讼限定在污染环境、食品药品安全两个领域。2017年7月1日開始实施的《行政诉讼法》则将检察机关行政公益诉讼的范围界定在破坏生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让领域，《民事诉讼法》则将检察机关参与民事公益诉讼的范围界定为生态环境和资源保护、食品药品安全领域。

3.诉前程序衔接诉讼程序缺乏明确标准。诉前程序作为公益诉讼的前置程序，在民事公益诉讼中可以激发相关组织参与社会管理的积极性，在行政公益诉讼中可以督促行政机关主动履职，依法执政，有效发挥行政机关的专业性和主动性，行政机关的自我控制是民主和法治的重要支撑之一。实践中，大多数行政机关在收到检察建议后，都能采取行之有效的措施，积极处理相关问题，但是，诉前程序并不能包治百病，一些案件仍然需要诉诸法律。因此，如何确定行政机关是否尽到法定职责任往往成为是否启动诉讼程序的关键问题，也是公益诉讼控辩双方的争议焦点所在。

4.举证责任不明。对于民事公益诉讼，举证责任的分配并没有太大争议，主流观点认为应该依照《民事诉讼法》执行，但对行政公益诉讼中检察机关的举证责任，却众说纷坛。第一种观点认为，行政公益诉讼就其本质而言仍然属于行政诉讼的范畴，所以举证责任也应该依照《行政诉讼法》的相关规定，即“举证责任倒置”；第二种观点认为，依据权责相对应的原则，应该由检察机关承担更多的责任，因为检察机关相较于行政机关而言拥有更多的调查取证权利；第三种观点认为，检察机关在人、财、物上都有一定的优势，可以和行政机关相抗衡，所以应当采取“平均主义”原则，即“谁主张，谁举证”；第四种观点认为，应当合理分配检察机关与行政机关的举证责任，如果让检察机关承担过重的举证责任，显然会挫伤检察机关提起公益诉讼的积极性，所以应当由检察机关承担初始的证明责任，行政机关仍然承担证明自己行政行为合法性的责任。《实施办法》对行政公益诉讼的举证责任亦不明确，已经影响到案件办理，一些案件因不能取得关键证据而流产。

三、检察机关提起公益诉讼的完善路径

（一）多举措并举解决案件来源问题

1.深入现场发现问题。民行部门要根据司法体制改革的“亲历性”要求，切实转变工作作风和工作方式，发扬不怕苦不怕累的精神，通过深入环境、生态保护区，资源开采作业区、垃圾堆放处理区等与国家利益、公共利益密切相关的重点区域和与民生相关的行业进行实地调查，现场排查，直接从源头发现案件线索。

2.强化内部协作机制。进一步加强内设部门之间的沟通协作、线索移送，内设部门履职中发现的公益诉讼案件线索和行政机关违法行为线索，统一向民行部门移送，由民行部门办理，形成以民行部门为主导，相关部门积极配合的工作格局。

3.搭建内外协作平台。一是随着国家各级监察机关的成立和工作开展，监察机关将会成为检察机关公益诉讼案件线索来源的重要渠道，应在进一步厘清监察机关和检察机关权力边界的基础上，通过顶层设计或者以联合发文的形式，在建立监察机关和检察机关案件办理衔接机制的同时，明确公益诉讼线索移送与反馈、联合执法检查、信息资源共享等，将是解决检察机关线索来源渠道单一的重要途径。二是积极与地方政府、国土部门、环保部门沟通交流，就信息共享、线索移送、技术咨询等方面建立协作机制，了解其在执法过程中的难题所在，加强与环保公益组织的沟通交流，拓展线索来源，形成良性互动。

（二）扩大案件范围

从实践案例来看，当前对公共利益的保护范围过于狭窄，还不能满足人民群众对公共利益保护的期待。诚然，现阶段无论理论界还是实务界均对“公共利益”的界定说法不一，其概念也具有高度概括性和模糊性，很难对其进行准确的界定，但我们完全可以对其特性进行归纳，描述出一个大概的范围。检察机关在案件办理过程中，亦可以在现有制度的基础上对案件范围做进一步扩展。

当前，就公益诉讼案件的类型来看，显然存在着一部分损害国家利益和社会公共利益的案件未被纳入到公益诉讼的范围当中。这就涉及到相关法律对检察机关办理公益诉讼案件范围中“等”的理解，是“等内等”还是“等外等”？笔者认为，这里的“等”是“等外等”，在选择立法安排模式后，还应适度扩大公益诉讼的范围。其依据在于我国《宪法》中对检察机关法律监督的定位。在民事公益诉讼中，可以将诋毁英雄烈士名誉权案、文物保护案纳入进来。在行政公益诉讼中，可以考虑将一些社会高度关注，百姓反映强烈的领域囊括进来，例如在安全生产领域，在现实生活中也时常发生侵害广大人民群众利益的事件，将违法使用政府财政资金、对公共设施造成损害的行为、在城市规划和建设领域的违法审批事项导致公共利益受损的行为纳入到行政公益诉讼的范围。

（三）正确把握诉讼类型，确立附带诉讼制度

在既符合民事公益诉讼又符合行政公益诉讼类型的案件中，通常有两种行为发生：一是违法者直接侵害国家利益或者社会公共利益；二是行政机关怠于履职，放任侵害结果的发生。这种情况，选择提起行政公益诉讼，可以对行政机关的违法行为或者不作为起到一定的督促作用，对以上两组法律关系进行矫正。但是，在提起行政公益诉讼之前，由于要通过发送检察建议的方式履行诉前程序，这一过程会耗费一定的时间和精力，且相对而言在公益的维护上起到的是间接作用。而選择民事公益诉讼，直接以侵权者为诉讼对象，相对来说更具有直接性，效率也较之行政公益诉讼有所提升。但民事公益诉讼并不会对行政机关的违法行为进行矫正，亦存在一定缺陷。所以，要根据案件的具体情况，选择提起民事公益诉讼或者行政公益诉讼，厘清诉讼类型，最大程度发挥公益诉讼作用。需要特别指出的是，此种情况可借鉴刑事附带民事的诉讼模式，采取行政公益诉讼附带民事公益诉讼提起诉讼是不错的两全选择，最高人民检察院在指导性案例中亦有所涉猎，建议在公益诉讼立法中予以明确。

（四）完善诉前程序与诉中程序的衔接标准

从甘肃省公益诉讼开展情况来看，诉前程序在提高检察监督效力，发挥行政机关职能作用，有效节约司法资源方面，起到了举足轻重的作用。对于诉前程序与诉中程序的衔接问题，在实践中，则需要区分不同情形，制定不同标准，科学合理的进行认定。最高人民检察院公布的第八批指导性案例中，提出了“行政相对人违法行为是否停止”这一标准，具有一定的合理性。笔者认为该标准过于原则，实践中的情况要复杂的多。甘肃公益诉讼案件中，出现了如下不同标准认定：一是行政机关穷尽了执法措施；二是整改目的已经实现；三是停止侵害并开始恢复。最高人民检察院如能对标准作进一步类化，实践中的可操作性则会更强。