关于基层检察机关案件评查的思考

徐裕芬+朱松

摘 要：案件评查是检察机关履行内部监督职能的重要手段，是保证办案质量、提高执法公信力的重要措施。在司法责任制深入推进的进程中，如何加强对检察权运行的监督制约，以实现现代司法公正与效率的价值目标，案件评查无疑是必选项之一。

关键词：案件评查；特点；问题；路径

中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）32-0138-02

作者简介：徐裕芬，女，湖北省鄂州市人民检察院，检察官；朱松，男，湖北省鄂州市华容区人民检察院，检察官。

基层检察机关如何开展案件评查，落实司法责任制中的监督制约机制，笔者以华容区院开展的案件评查实践为视角，就案件评查主体、评查范围、评查标准、评查结果等方面提出初步看法。

一、基本情况

华容区院对2017年1月-3月已办结反贪、反渎、批捕、公诉、民行、刑事申诉等案件105件进行全案评查，评出优秀案件3件，合格案件102件，优秀法律文书4份，优秀讯问笔录5份，案件评查取得一定成效。

案件评查中，共查出问题273处，主要问题：一是工作文书制作不规范。存在排版不统一、字体行距不一致、入卷审查报告随意做标记等问题。二是法律文书使用不规范。存在提讯证未填写提讯时间只签名、送达回证无送达人签名、无签发人签名等问题。三是办案程序不规范。存在执行回执送达时间滞后、退查案件不按规定时限重报等问题。四是卷宗装订不规范。存在卷宗装订顺序错误、封面填写不完整、卷宗目录制作不规范、卷宗页码编制不规范等问题。五是笔录制作不规范。存在笔录没有全面使用电子化制作、犯罪嫌疑人未在讯问笔录中捺手印或捺手印不到位等问题。主要原因是：规范执法意识淡漠、执法主体责任心不强、执法能力有待提升、奖惩机制落实不到位。该院通过制作《案件质量评查报告》和问题清单通报，全部反馈给业务部门和承办人，督促整改，并与业绩考核挂钩，着力推进执法精细化、规范化、科学化管理，增强业务部门和承办人的质量意识、规范意识和责任意识，提升了执法规范化水平，为案件质量的提升奠定了坚实基础。

二、主要特點

一是评查主体规格高。该院党组高度重视案件评查工作，启动之初，组建案件评查工作专班，配齐配强专门评查队伍，党组书记、检察长担任评查工作领导小组组长，副检察长担任副组长，员额检察官全员参与案件评查，检察长、副检察长根据工作时间按评查案件的5%-8%适时参与案件评查。

二是评查案件范围广。为全面落实司法责任制“一案一评查”要求，该院将检察机关所办理的案件类别全部纳入评查范围，做到不遗漏一件案件，全面发挥案件评查“过滤器”作用，实现件件案件无差错无瑕疵。

三是评查案件标准细。按照案件类别，分别从实体和程序两方面制定评查标准，按分值设定优秀、良好、合格、不合格四个档次。评查中，将案件办理程序、事实认定、法律适用和处理效果作为核查重点，逐个案卷深查细核，找准问题。

四是评查案件机制新。该院制定《华容区人民检察院案件质量评查实施细则》，建立“一季一评查”机制，要求每季度的前三天送交整理好的案卷材料给案件管理部门，案件管理部门负责组织协调案件评查工作；改变传统以条线为单位的评查方式为交叉评查方式，明确本业务的分管副检察长和承办人不能评查本部门案件；同时，邀请人民监督员、特约检察员、检风检纪监督员等参与案件评查工作，强化内外部监督制约职能，凸显案件评查效能。

五是案件评查反馈实。该院建立案件评查反馈机制，案件评查后，评查组及时制作《案件质量评查报告》和问题清单通报，通过检察委员会会议、业务部门负责人和业务骨干座谈会等形式，反馈评查结果，评析问题案件原因，研究解决措施，由案件管理部门督促业务部门和承办人整改并反馈整改情况。对评查出的优秀案件、优秀文书、优秀笔录、优秀办案人员及时给予奖励，对不合格案件、屡教不改的承办人进行通报处理。同时，将评查结果纳入个人执法档案，作为员额检察官年终考核、晋级、晋职的重要依据，确保评查实效。

三、存在的问题

华容区院案件评查虽然取得一定成效，仍存在一些不容回避和忽视的问题，主要表现如下：

一是评查认识不统一。部分检察官对案件评查的作用表示质疑，对案件评查的必要性不能得到普遍认同，案件评查被有些检察官看作是走形式，评查中遭遇重重障碍。同时，基层检察机关面临案多人少的现状，检察官办案难免出现程序性或实体性瑕疵，案件评查中，这些问题必然暴露出来，部分检察官对此存在抵触情绪。另外，鉴于单位内部评查，存在有的评查人员不敢监督不善监督不愿监督，怕得罪人，对案件评查抱着走过场心态来对待，影响评查的实际效果。

二是评查队伍素质不匹配。案件评查对评查人员的业务素养、责任意识要求高，尽管该院评查专班成员都是员额检察官，但有的评查人员业务素养欠缺、有的工作责任心不强，对案件评查的要素把握不准，不能有针对性地找准问题和症结，评查结论缺乏公信力和权威性。

三是评查重点不突出。案件评查范围确定为所有案件类别，有利有弊，有利于涵盖全部案件，实现“一案一评查”；弊端主要体现在评查时间有限，评查案件较多，每件案件分配的时间必然减少，对不捕不诉、涉检控告申诉案件、社会有影响案件、群众反映强烈案件等重点案件的评查精力投入就会减少，发现问题的概率相对降低，评查效果相应降低。

四是评查形式滞后。目前，该院采取的评查形式仍是传统的评查纸质卷宗，属于事后评查，没有实现实时动态评查，与统一业务应用系统的作用脱节，不能及时反映和纠正承办人在案件办理过程中存在的问题，没有真正发挥案件评查的监督作用。

五是评查标准不规范。案件评查标准要定性与定量相结合，但如何量化却是个难题。既不宜太细，又不能不细，要使评查尺度预先取得公知公信的认可，才能有效保障案件质量。这就需要制定明确、具体的案件质量评查标准，将可能出现的各种差错进行相对细致的规定，用于指导评查工作。实践中，评查的标准笼统，主观随意性大，容易发生分歧，无法量化评价，评查结论不一定服人。同时，评查成员没有进行统一培训，评查时意见不一，对拿不准的问题，没有权威意见，最后拿不准的问题被定性为“没有问题”，评查效果打折扣。endprint

六是评查结果不理想。案件评查重程序性评查轻实体性评查，过于注重对形式材料等面上的评查，过多地集中于对送达回证、权利义务告知、取保候审、办案风险评估表等文书是否齐备、完善。这些文书一般都可以事后补充，通过评查很难发现问题，不能真实反映承办人的办案质量。对讯问笔录制作、案件审查报告、起诉书等实质性的材料，往往没有给予充分重视，使评查工作流于形式，评查结果不理想。

四、解决路径

一是转变执法观念，解决思想认识问题。案件评查是加强案件管理、强化内部监督的有效途径，是保证案件质量、提高执法公信力的有力措施，其任务是保证及时、公正地审查每一起案件，杜绝冤、假、错案发生，实现司法公正，树立司法权威。通过对案件的监督检查，主动发现办案活动中存在的差错，发挥监督功能，防止差错案件的出现，引导检察人员主动自觉正确办案。因此，有必要从思想观念上提高广大检察人员对评查工作的正确认识。

二是建立评查团队，解决能力不足问题。案件评查团队应是一支政治素质高、业务精通、责任感强、威望较高的专业化队伍。应当在设立案件质量评查工作领导小组的基础上，成立专业的案件评查团队负责案件评查。评查团队成员由有丰富办案经验的检委会委员和业务能手组成，不仅能发挥他们的业务优势和核心作用，又能发挥检委会宏观指导和内部监督制约的职能作用，进一步建立健全用权受监督、违法要追责的司法责任体系，有利于进一步规范司法办案行为，确保检察官依法正确行使权力。由他们专门负责案件的评查，才有权威，才令人信服。同时，要定期举行培训班、研讨会等，为评查人员提供培训和学习的机会，確保他们掌握最新的法律法规及法学前沿动态，提高其专业素养。

三是明确评查范围，解决重点不突出问题。案件评查要按常规评查、专项评查、重点评查三种方式分别确定评查范围，明确一般性案件按“一案一评查”方式作常规评查案件；明确当前司法实践中存在突出问题的案件、上访案件、上级指定案件等作专项评查案件；明确职务犯罪撤销、不批捕、不起诉、撤回起诉、无罪判决、上级督办、社会关注度高、人民群众反映强烈等类型的案件作重点评查案件。

四是设置评查标准，解决评查依据不规范问题。评查标准具有导向性作用。首先，评查重心应当放在与办案质量紧密关联的内容上，要制定明确、规范、细致的涵盖案件评查各个环节的具体量化标准，加大对讯问笔录、案件审查报告、起诉书制作的考评权重，弱化与办案质量联系并不紧密的文书的考评权重，使评查工作有章可循。其次，案件评查应从认定事实是否清楚，证据是否确实、充分，是否排除了非法证据，案件定性是否准确，适用法律是否正确，办案程序是否规范高效，文书制作是否规范，说理是否充分，涉案款物处理是否规范及时、风险评估预警是否准确，处置化解是否妥当，卷宗装订是否规范等几方面，并综合执法办案效果进行评定，评定结果分为优秀案件、合格案件、瑕疵案件、不合格案件四个等次。具体各类案件的评查质量标准可参照省院制定的基层院评估标准执行。

五是丰富评查方式，解决监督不到位问题。一方面，充分发挥统一业务应用系统作用，改进评查办法，由事后检查转变为案件同步跟踪监督，设置专人每日网上巡查，实现实时动态监督；同时，将纸质卷宗与电子卷宗同步评查，避免“两张皮”现象，强化对案件质量动态化、精细化、全方位管理。另一方面，引入外部监督机制。当局者迷，旁观者清。定期邀请人大代表、政协委员、人民监督员、法学专家、律师等社会各界代表参与评查，提高案件质量评查的科学性和公正性。

六是强化结果运用，解决评查效果不理想问题。注重评查结果的执行落实，确保监督工作取得实效。首先，建立面对面反馈制度，即对案件全面质量评查后，案件评查团队负责人召集承办人、分管领导座谈会，就评查发现的问题与案件承办人进行面对面的点评和反馈，并就办案中存在的瑕疵，要求各案件承办人现场接受质询，找出症结所在，制定具体的解决方案和措施，并督促改正和完善，从而引起办案部门和办案人员对案件质量评查的重视，促进案件质量提升和司法办案规范化。其次，对评查出的问题以案管办通报的形式及时发布。办案部门根据通报的问题清单，逐案建立整改台账，逐条认真整改，并在半个月内将整改落实情况形成报告报送案件评查专班，评查员再次审查是否已全部整改到位，审查无误后才准许归档。评查专班再将全部整改落实情况报告案管办。对经通报后上述问题仍重复出现的，案管办将问题移交纪检监察，由纪检监察对案件承办人进行诫勉谈话并问责。其三，将评查结果与考核挂钩，将评查结果纳入检察官业绩档案。坚持权责相当，公平合理地确定检察官在其职权范围内应当承担的司法责任。

[ 参 考 文 献 ]

[1]孙琳.检察机关案件评查制度的法理基础和现实依据[EB/OL].北大法学网，2012.endprint