立法，促进无人机行业健康发展

闻声

2017年5月7日，中国新闻摄影学会无人机专业委员会在京成立。该专业委员会是中国首个摄影行业内的无人机研究团体，按照其计划，将在无人机新闻摄影理论研究、技术推广、规范发展方面发挥作用。委员会成立后的第一个举动是在5月20日发布了“关于加强无人机新闻摄影行为自律的倡议书”。倡议书的第二条写道：新闻摄影工作者利用无人机航拍必须遵守国家法律、法规及相关规定，依法取得必要的资质。

10天后，中国民用航空局下发的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》自2017年6月1日起实施，消费者购买最大起飞重量在250克以上的民用无人机，需要进行实名登记注册。

无人机专业委员会的倡议和民航局的管理规定有着同样的背景，即近两年发生的无人机“黑飞”事件逐渐增多。据民航局方面信息，在规定出台之前，仅2017年1月中旬至2月中旬，就发生12起无人机违法违规运行威胁民航安全事件，其中7起造成航班调整、避让、备降、延误。而5月12日晚，重庆机场遭遇无人机干扰，持续时间长达近4个小时，造成重庆机场40余架航班备降，60余架航班取消，140余架航班延误，上万旅客出行受到影响。

这些事件反映出无人机的增多给相关管理部门提出了挑战。近年来，消费级无人机市场呈现井喷式发展，但与之不相匹配的是，我国的无人机管理存在着相关立法缺失、监管措施比较滞后的问题。而所有“黑飞”事件，其实都与之有关。一方面，与消费级无人机有关的法律法规并不健全，导致管理没有抓手；另一方面，大多数消费级无人机的“飞手”并不了解无人机飞行要遵循怎样的法律法规。

不过，我们也看到随着消费级无人机市场的繁荣，为了解决管理问题，相关政府部门越来越积极地推动无人机专项立法工作，《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》的实施就是一例。事实上，无人机管理并非仅限于这样一个规定，无人机“飞手”在起飞前也不是只遵守该规定即可。那么，使用无人机涉及到哪些法规，我们邀请到多次参与我国无人机立法工作的南京航空航天大学法律教授栾爽，来谈一下我国无人机立法的情况。

据您了解，中国无人机立法工作是基于怎样的实际开始的？这其中可以分为哪几个阶段？

栾爽：民用无人机是个新生的事物，十几年之前无人机主要用在军事领域，近几年民用方面发展很快，社会各界都比较重视，立法也开始转向这一块。我们国家关于无人机的最早立法是2003年5月1日开始施行《通用航空飞行管制条例》，规定无人机在用于民用飞行时必须当作通用航空飞机对待。当时主要是植保无人机。但这样管理也有问题，因为通航活动只是无人机使用范围的一部分。通常来说，我们把无人机分成民用的和军事两类，民用的又可以分成工业级和消费级。我们现在所说的无人机主要是消费级无人机，而消费级相对应通航管理就不是很合适。

2009年之后，无人机立法就比较具体了，比如2009年出台的《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》。同年民航局下发了关于民用无人机适航工作会议纪要，主要为解决无人机适航观念问题；民航空管行业管理办公室和民航空管局也在当年6月共同发布的《民用无人机空中交通管理办法》，解决空域管理问题。之后主要的法规还有2013年11月发布的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》、2016年7月发布的《民用无人机驾驶员管理规定》、2016年9月发布的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》和2017年5月发布的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》等。

此外，民航局2014年4月下发了《关于民用无人驾驶航空器系统驾驶员资质管理有关问题的通知》，2015年12月发布了《轻小型无人机运行规定（试行）》，2017年8月还有《民用无人驾驶航空器从事经营性飞行活动管理办法（暂行）》（征求意见稿）。

从管理法规变化来看，从2015年开始，才进行了民用无人机的分类。

對民用无人机的管理，涉及哪些方面，牵涉哪些政府单位和部门？

栾爽：无人机管理主要涉及四个方面。第一个是适航管理，即生产的机器是不是符合相应标准；第二个是飞行许可管理；第三是空域划设管理，要明确哪里可以飞；第四是操控员的资质管理。其中，空域管理比较复杂，所以到现在还没有明确法规，只有征求意见稿。

从这四个方面来说，无人机立法主要涉及民航局和军方（空域管理），但无人机产业政策和制造涉及工信部，无人机公共安全涉及公安部，植保、消防无人机又涉及农业部、国家林业局，等等。

不过，无人机行业再往后发展，还会出现新的问题，比如隐私权问题、环境保护问题等。随着无人机管理愈加规范，这些问题就会浮出水面，都需要相应管理。

中国制造的民用无人机已经占据全球70%以上的市场份额，那么中国对民用无人机的管理与其他国家相比，是否也处在领先地位？

栾爽：无人机对世界范围都是新生事物，这几年全世界的“黑飞”现象都特别多，这就需要更好的管理。在这方面做得好的是美国和欧盟。2013年11月，美国联邦航空局（FAA）发布了《民用无人机融入美国国家空域系统的路线图》，美国就民用无人机融入现有国家空域提出了融通、整合和演化三个阶段的远景。这样先有比较明确的顶层设计，遇到具体问题处理就比较好。欧盟在无人机分类上做得比较成熟，他们按照运行风险大小将无人机分成三类，不同无人机管理方式和法规不一样。另外，联合国国际民用航空组织这几年也在紧密锣鼓地推进无人机立法工作，按照它的计划，到2020年有人机和无人机要共享一片蓝天，其中隐藏的含义是2020年时各国关于无人机的管理应该比较成熟了。endprint

在您看来，民用无人机管理立法的主要诉求是什么？

栾爽：立法要达到的目的是让行业健康发展。无人机产业是我国为数不多的世界领先、发展势头很好的产业。那么，立法就应该促进它继续健康发展。其次，通过立法，我们要寻求无人机飞行自由和公共利益之间的平衡。现在对无人机的各种管理还是从公共安全角度讲，但是也不能因噎废食，不能以牺牲飞行自由为代价。这确实是一对矛盾。

举个例子，现在无人机一般按照重量分类，但还有一种分类方式是按照运行风险分类，不同型号的无人机可能带来的潜在风险不同。那么对于那些特别没风险的小型玩具无人机，它们不需要适航证，是否需要占用资源进行管理，提高管理成本，是立法者应该考虑的问题。

在您看来，目前与民用无人机相关的国内法规还有哪些不足？

栾爽：2017年7月，我国进行了一次无人机专项治理，面对无人机出现的各种问题，各部门协同治理。但这种治理是政策层面的，不是立法层面的。

在立法层面，我国目前面临的主要问题有两个，一是空域管理，二是无人机分类管理。而后一个问题，虽然不是前面谈到的无人机管理主要涉及的四个方面之一，但也很关键。比如，不是所有的无人机都需要适航管理，很多无人机就是玩具，那么对玩具的管理和工业级无人机的管理差别就很大。但是因为分类管理没有明确标准，造成目前管理比较混乱。

您在接受其他媒体采访时，曾说我国无人机法律规制存在“立法效力低”的问题，这主要是指什么？

栾爽：立法效力低主要指国家立法层面基本没有涉及无人机的立法，直接相关法规大都是民航局制定的，颁布的文件只是规范性文件，不是法律。还有一些其他部委出台的政策性文件，也不是法律。

目前，国家空管委正在研讨具有顶层设计意义的无人机管理条例，适航管理、飞行许可管理、空域划设管理、操控员的资质管理，以及无人机分类方法都会涉及，并将有明确的规定。而这将是国家层面立法，“立法效力低”的问题将得到解决。

对未来，您认为我国无人机管理还需要从哪些方面着力，来促进市场的健康发展，以及无人机使用的有序化？

欒爽：我觉得今后的着力点有这个几个方面。第一是立法的顶层设计，我国在这一方面还需要加强，隐私保护、数据保护、环境保护、飞行安全、飞行责任、保险等方面都需要在顶层设计时考虑，不能相应问题出现以后才救火似地立法。第二是建立和健全相关法律法规，比如有人机和无人机从法律规范上如何区分，无人机空域使用的范围和界限是什么，无人机低空空域合法身份怎么确立，以及如何把无人机纳入到现有的航空体系中，这一系列问题，都需要立法来规范。第三是明确监管分工，比如空域管理权限怎么划分，各部分监管责任和权限又是什么。第四是技术监管，无人机是高科技产品，技术监管是最有效的，比如现在大疆已经给无人机安装了电子围栏，为无人机划定严格的机场禁飞和限飞区域，在禁飞区域内不能起飞，在限飞区域内严格限制飞行高度。第五是降低守法成本，现在很多飞手不想黑飞，但找不到该和谁报备，说明现无人机相关法律法规的宣传还是非常不够的，应该让公众熟知，形成比较好的维护公共安全和航空安全的氛围。endprint