浅析行政事业单位内部控制体系建设

王丹

【摘 要】伴随着新一轮中央巡视整改工作的推进，行政事业单位的履职风险日益突显，提升自身服务水平、实现高效履职已成为行政事业单位管理的重要目标。因此，作为风险管理重要手段的内部控制工作显得尤为重要。本文分析了现阶段行政事业单位内部控制工作存在的问题，并有针对性的提出了具体改进建议。

【关键词】行政事业单位；内部控制建设

一、行政事业单位内部控制建设的重要意义及现状

内部控制作为单位内部管理的有效手段，是当今社会多种经济结构形式下各主体的重要管理目标，旨在通过对单位经济业务各环节的监控、预防、应对来达到预期的风险管理目标，将经济风险控制在单位整体风险容忍水平范围内。行政事业单位的内部控制建设工作虽然起步较晚，但其重要性更为突出，行政事业单位内部控制的建立健全和有效实施除关系到自身的生存发展和合法运营外，还关系到政府职能履职目标与服务社会公众质量、水平等。建立健全和有效实施内部控制制度是行政事业单位规范经济活动事项、管理单位资产安全、提升公共服务水平、防范职务犯罪的重要手段及有效措施。

自2014年1月1日起实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》以来，我国部分地区行政事业单位内部控制建设初显雏形，在财政部门的指引和规范下或形成统一内部控制运行体系规范，或在此基础上融入了自身的具体控制目标及运行程序，通过实施内部控制运行机制，一定程度上达到了预期的风险控制效果。但仍有部分地区的部门和单位并没有具体开展内部控制建设的实质性工作，对于内部控制规范也没有进行深入的了解和思考，缺少对内部控制建设重要性和必要性的思想认识。其未来可能更多的只能依赖被财政部门强制嵌入统一规范体系运行，缺乏对自身特性的思考及有针对性的有效控制措施。

二、行政事业单位内部控制存在的问题

1.内部控制组织建设不健全，缺少工作机制

《行政事业单位内部控制规范（试行） 》实施以来，在地方各级财政部门的监督下，绝大部分的部门及单位成立了内部控制工作领导小组及评价工作小组，把内部控制职能部门归口在财务部门或包含财务工作在内的后勤综合及纪检监察部门。但多数单位，特别是各部门的二级及以下单位，内部控制建设工作也就只行于此，内部控制的实质性工作流于形式。单位领导对内部控制建设的重要意义认识不足、不到位，或单位职工的思想认识与管理层存在一定差距，尚不能达到全员参与、突出重点的工作局面，导致内部控制工作组织架构不清晰、不健全，不具备开展与之相符的实质性工作的条件与水平，更无法建设内部控制中各项具体的工作机制。

2.内部控制岗位设置不清晰，相关人员专业水平较低

内部控制要求对单位的预算、收支、资产管理、政府采购、合同、建设项目等经济活动的决策、执行和监督岗位进行有效设计与分离，明确岗位职责及分工，相关人员的能力和水平应符合内部控制关键岗位所要求的任职条件。但在实际工作中，很多单位并没有对以上关键岗位进行有效的设计与分离，经济活动中的各环节相互交叉岗位职责与分工的现象普遍存在，人员的道德素质修养与专业胜任能力普遍不足。单位管理风险的隐患多源于重要岗位的权、责不清晰，导致贪污、腐败等情况时有发生，与行政事业单位履行社会资源分配与提供公共服务、打造效能政府的工作目标背道而驰。

3.内部控制制度不完善，缺乏有效的执行与监督机制

内部管理制度不完善是行政事业单位长期以来存在的特殊问题，各部门二级及以下单位的内部管理制度不完善、不适用等情况较为突出，这和行政事业单位的内部管理制度内容多、要求高、情况复杂等原因密切相关。目前，行政事业单位涉及内部控制经济活动各环节的有效控制措施及办法长期缺失，内部控制制度体系有待完善。尚未投入组建的内部控制体系没有任何的凝聚力，功能作用不明显，不能起到识别风险、评估风险和控制风险的作用。内部控制的执行与监督也成了应付工作的例行程序，內部控制的建设与实施缺乏有效性。

三、行政事业单位内部控制建设的要点

1.明确目标，加强领导，健全内部控制组织、机制建设

行政事业单位内部控制首要目标是要合理保证单位经济活动合法合规，防范违法违规行为的发生，有效防治舞弊和预防腐败、合理保证单位的资产安全和有效使用、为单位财务信息的真实完整提供合理保证及提升公共服务水平等都是行政事业单位内部控制的重要目标。行政事业单位应围绕以上内部控制目标，结合单位整体工作目标及实际情况，制定符合本单位工作实际的内部控制管理目标。

行政事业单位内部控制规范明确规定：行政事业单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。单位负责人应高度重视并带头支持内部控制工作，提供必要的专业人才及物资供给支持。单位应成立内部控制工作领导小组及内部控制工作评价小组，由单位主要相关负责人担任组长并组织分工，充分调动全员参与的积极性。有条件的单位可单独设置内部控制职能部门，负责内部控制建设和实施的具体工作。暂不具备条件单独设置的，可先暂时指定负责内部控制工作的牵头部门，负责组织协调单位内部控制日常管理工作，研究并提议单位内部控制建设和实施的意见及方案。逐步建立财务部门、内审部门、纪检部门、资产管理及政府采购部门、行政管理部门等之间的沟通与协调的联动机制，积极发挥经济活动相关部门或岗位在内部控制中的协同作用。建立健全议事决策机制、工作会议机制、岗位责任机制、内部监督机制等内部工作机制。

2.梳理业务，控制风险，明确内部控制岗位设置，提高人员专业水平

行政事业单位应组织相关人员对单位的预算、收支、资产管理、政府采购、合同、建设项目等经济业务活动进行梳理和归纳，从各项业务所面临的内部及外部环境入手，对单位经济活动中可能遇到的各类风险进行全面、系统的分析及排查。运用多种方式对风险进行综合评估，查找可能形成单位经济利益损失的风险源，继而判断风险发生的可能性，以及对单位实现内部控制管理目标的影响程度，根据风险类型和预计损失制定相应措施及应对策略。行政事业单位的内部管理主要存在工作效率低、效果差；资产、资源效能不足；履职不当、徇私舞弊等风险，内部控制的目标是要将这些风险管控在单位能够容忍的限度以内。对于单位的重要经济活动以及一般经济活动中的重要风险，应采用更加严谨的控制措施及管理办法，确保单位内部控制不存在重大缺陷。endprint

行政事业单位在梳理经济业务活动的过程中应明确各项经济业务的目标、范围和内容。将各项经济业务中的决策机制、执行机制和监督机制融入业务流程的各个环节，细化业务流程中各个环节的部门和岗位设置，明确其职责、分工和权限范围，对不相容岗位实行有效分离，加强内部授权审批，建立权、责对等的岗位工作责任制。对内部控制关键岗位人员的选任要从严把关，人员的职业道德修养与专业技术能力应符合内部控制对相应岗位的任用条件。一定程度上保障内部控制关键岗位的独立性，使之在开展工作时不会行动受限。单位应加强对内部控制关键岗位工作人员的业务培训和技能提升，定期安排人员轮岗、学习及交流，重视和强化职业道德修养。适时对内部控制关键岗位工作人员的资质能力进行综合评价，确保内部控制关键岗位工作人员持续具有与之岗位相匹配的专业胜任能力。

3.完善制度，加强内部控制执行与监督力度

行政事业单位应根据各类别管理制度的综合指引，结合本部门及单位的职能职责制定符合自身业务属性的内部管理制度，使其运行于符合本部门及单位管理需求的内部控制体系上。具体包括：财务管理办法、合同管理办法、资产管理办法、政府采购管理办法、建设项目管理办法等。按照行政事业单位内部控制规范的相关要求，把各项经济业务风险的识别、评估、控制及管理融会贯通至各细则制度中。根据各项业务工作实际建立健全内部控制制度建设。

行政事业单位应指定相应职能部门对内部控制关键岗位工作人员执行内部控制管理制度的结果进行监督和评价，对评价结果及时公布及实施奖惩，建立系统的内部控制执行与监督机制，确保内部控制管理制度及相关内部管理制度在实际运用中得以贯彻落实。单位负责人应指定相关职能部门或岗位对单位内部控制的有效性进行评价，指出内部控制存在的问题及缺陷，提出整改建议及措施。单位负责内部监督的部门或岗位应当定期或不定期对单位内部控制管理制度的建立与执行进行检查，包括对内部控制关键岗位和人员的设置情况检查，对检查中发现的问题提出改进建议并提交單位管理层决策使用。行政事业单位应充分发挥自我评价及内部监督的作用，结合财政部门和审计部门的外部监督意见，及时完善内部控制制度建设，使内部控制在单位内部管理中充分发挥预防和控制的重要作用。

四、结束语

随着信息化时代的高速发展，行政事业单位的内部控制体系建设应与单位的信息管理系统有机结合，把内部控制的制度、流程及管理措施嵌入单位信息管理系统，减少或消除人为操纵的因素，把内部控制的执行交由程序信息来实现。制定和完善符合单位实际情况及发展需要的信息化内部控制体系，是保护单位信息安全、保障行政事业单位履行社会受托责任，提升单位公共服务水平，实现单位履职目标的重要手段，也是行政事业单位内部控制体系建设的未来方向和必经之路。

参考文献：

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