“准许成本加合理收益”原则对云南省天然气管输企业的影响

左 果 罗浩杰 林 冉

（云南省天然气有限公司，云南 昆明 650200）

0 引言

依照中共十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定精神，2015年10月国务院制定的《关于推进价格机制改革的若干意见（中发〔2015〕28号）》提出，加快放开天然气上游气源和终端销售价格，按照“准许成本加合理收益”原则，合理制定天然气管网输配价。2016年10月国家发改委紧跟出台了发改价格规〔2016〕2142号文，要求在跨省天然气长输领域试行《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》（以下简称“两个办法”），两个办法自2017年1月1日起施行，有效期为5年。两个办法的提出符合天然气行业未来发展关于“管住中间、放开两头”的总体思路，同时也加快刺激了能源领域在“十三五”期间的供给侧改革。

1 我国天然气管输定价办法探索历程

随着社会经济发展及需求和供给的相对平衡要求，我国对天然气管输定价办法的探索力度和成效不断增大。自1964年开始，我国天然气管输定价先后经历了统一运价、一线一价、两部制定价、标杆定价，然而以往的定价办法均存在一定的局限性，即缺乏合理的价格形成机制及成本监审办法［1-2］。

1984年前国内天然气管输价参照铁路货运费率，按照管输长度划分统一运价，该办法没有考虑管道建设运营成本和合理利润，基于的是配额计划调拨机制；1984年国家实行“拨改贷”“利改税”政策，从根本上放弃了计划管输价，采用了基于项目经济评价法的新线新价、一线一价定价标准，该办法兼顾了管道建设成本与企业适当收益，但却不能实现用户与管输企业对管输成本的平等分摊；2004-2005年，国家发改委先后以忠武线、陕京线为对象，参照当时国际上较为流行的“两部制”收费模式核定了其管道容量费和管道使用费，虽然此法考虑了不同用户的需求差异，然而也没能从根本上解决供需之间权利与义务的对等问题；2014年国家发改委下发了针对5种不同管径范围的标杆收费征求意见稿，此标杆定价方案虽有力地约束了管道的建设成本和造价，提高了管道利用率和管输价格对外的透明度，但忽略了同一管径不同地区的建设成本差异与不同地区管输负荷差异所导致的运行成本差异问题，这样一来就会对管输企业有失公允。

2 两个办法的核心要点

2.1 管输企业成为管输价格监管对象

新天然气管输价格管理办法第七条规定“管道运输价格管理原则以管道运输企业法人单位为管理对象”，并以企业的管输业务与其他业务相分离为前提，暂不能实现业务分离的，应实现管输业务财务核算独立。

2.2 以“准许成本加合理收益”原则制定管输价格

新天然气管输价格管理办法第八条至第十一条规定，国务院价格主管部门通过监审管道运输企业的准许成本（包括折旧及摊销、运行维护费），监管有效资产与8%的准许收益率，考虑税收因素确定企业年度准许总收入，并按照企业年度准许总收入除以年度总周转量的方法确定该企业的管道运价率（元／m3·103km）。管道运价率原则每3年校核调整一次，如管输企业内部有效资产、输气量、成本等发生重大变化时可提前校对。

管输企业根据本企业现行管输运价率，以及天然气入口与出口（以城市为单位）的运输距离，测算本企业各条管道的具体运输价格。此外，对于无运营管道的新成立企业新建管道的，其管输价依照项目财务评价法制定，待新建管道达到可研设计的达产期后，管输价格重新按照新管输价格管理办法核定；对于管道运输负荷率低于75%的，按75%负荷率对应的输气量计算管输运价率。

2.3 严格核定管输定价成本

新天然气管输定价成本监审办法规定管输定价成本由折旧及摊销费、运行维护费构成，同时给出了以上各项成本的具体核定办法，并就8类不得计入定价成本的费用进行了明确界定。各项定价成本中，相对可控的运行维护费成为了监审的重中之重，其中值得注意的是年修理费最高不超过管道固定资产原值的2.5%，年损耗气量最高不超过输气量的0.2%，这对管输企业（特别是老管输企业）而言，对于管道运行安全、科学计量及节能降耗都提出了更高要求。

2.4 公开监管过程信息

新天然气管输价格管理办法第二十条、二十一条规定，国务院价格主管部门制定和调整管道运价率时，应通过官网公开价格定调程序和依据；企业需每年6月1日前通过企业门户网站或指定平台对外公开收入、成本、管道运输具体价格表等相关信息。管输成本及价格信息的公开促使价格监管更加科学、有效、合理与透明。

3 云南省现行天然气销售定价现状及新建管道效益评价方法

云南省相对于全国是新增用气省份，2014年6月才开通使用上中缅管道气，当前省内输气支线及城市配气管网尚处于可研或施工阶段，还没有形成成熟的用气市场，加之管网投建主体较为多元化，各条支线建设成本差异较大，尚不具备开展用气价格及管输成本调查的条件，故暂不能出台正式的天然气销售价格。为此云南省政府依照《国家发改委关于降低非居民用天然气基准门站价格的通知》（发改价格规〔2017〕1582号）要求，考虑省内各类用户用气需求及价格承受能力及天然气增值税率调整因素，参考周边省区天然气价格水平，按照“兼顾建设成本与促进天然气消费”的原则，暂定形成了云南省管输气临时销售价格（表1）。

目前云南省管输企业新建输气支线，采用服务于“一线一价”的项目评价法，基于省物价局制定的全省统一管输价0.35元／m3、项目建设投资、目标市场预测用气量及运营成本，按照项目评价期内（建设期加运营期30年）税后财务内部收益率不低于8%的要求来评价新建管道的经济可行性。此评价办法虽保证了管输企业能拥有较高收益，但却忽略了管输企业对输气成本进行合理均摊的义务，长远看来，这将不利于下游市场的开发及天然气在一次能源消耗中比例的提高。

表1 云南省现行管输气临时销售价格表 元／m3

基于以上来看，云南省天然气销售价格改革及配套出台新的管输定价办法已成必然，同时也是符合市场发展的内在需要。另外，按照新天然气管输价格管理办法要求，“省级价格主管部门可以参照本办法对本省（自治区、直辖市）内短途管输价格进行管理，或参照本办法，结合自身实际情况，制定本省（自治区、直辖市）短途管输价格管理办法”。同时，按照云南省“五网”基础设施建设五年大会战总体要求，统筹实施“气化云南”的战略目标，云南省内有着成立新天然气管输企业（其中以云南省天然气有限公司为代表）及大力修建省内输气支线形成可靠供气管网的迫切需要。因此，有必要基于“准许成本加合理收益”的管输定价原则即新天然气管输定价办法，来分析、探讨其对云南省天然气管输企业的影响。

4 新管输定价原则对云南省管输企业的影响

4.1 新管输定价原则将促使新管输企业加大市场开发力度

按照新天然气管输价格管理办法规定，为了使被监管企业在整个经营期内取得合理回报，对于新管输企业新建管道的，在项目达到可研设计的达产期前，采用项目评价原理确定管输价，达产期后按照“准许成本加合理收益”原则核定管输价。由于新成立企业新建管道投产初期的有效资产及单位管输成本一般都会比现企业在役管道高，同时又没有老管道低管输成本的交叉补贴，往往导致其在投产初期核定前后的管输价均高于同省其他区域市场的老管道，这将使得新企业在新建管道沿线区域开拓下游市场时的用户价格接受度降低。

4.2 新建及在役管道无法实现项目建设初期确定的内部收益率

目前云南省内新建及在役管道均按照评价期内税后财务内部收益率不低于8%来作为建设的可行性依据。从可研报告中的项目评价法来看，税后财务内部收益率8%的目标是以牺牲管道投产初期有效资产收益率不足8%来作为代价，后期凭借有效资产收益率高于8%来进行弥补实现的。在新管输定价原则下，对于新建管道，当达到可研设计的达产期后，应对其重新核定管输价，并控制其有效资产收益率在8%，随着新建管道的有效资产逐年降低，管输价也将随之降低，且经营期内的平均管输价低于项目评价法确定的管输价［3-4］；对于在役管道，其剩余经营期内的有效资产只能稳定在8%，无法填补初期有效资产低于8%的代价。如此看来，按照新管输定价原则，云南省新建及在役管道均无法实现项目建设初期确定的内部收益率。

4.3 新管输定价原则下在役管道管输价的增降不能一概而论

为便于理论分析，不考虑新老管道成本交叉补贴等因素，假设云南省某现管输企业只拥有一条在运营管道。按照云南省内0.35元／m3的天然气固定管输费，该管道若采用评价期内财务内部收益率为8%作为前期建设依据，在该管道达产期后输量不变的情况下，其有效资产收益率将逐年提高（最后将远高于8%）。而在实行新管输定价原则后，该管道在剩余运营期内的有效资产收益率将控制在8%，其管输价在每次核价后将由高走低。由此推论，该条管道运营期内采用固定管输费0.35元／m3与新管输定价原则下的动态下调管输费之间必然存在一个交点，笔者将此交点所对应的管道投产年限称为临界投产年限。因此，当在役管道实行新管输定价原则时的投产年限小于此临界年限时，该年的新管输价将高于0.35元／m3，反之将低于0.35元／m3。关于临界投产年限，赵连增等人［2］在管道理想建设投运条件下，分析得出为管道投产后的第8年。

4.4 新管输定价原则下现企业新建管道收益分析

按照新管输定价原则，现企业新建管道投产后，其运营成本、有效资产及有关税收将并入该企业在役管道一并重新核定企业管输运价率。针对现企业的此综合定价机制使得企业内的新老管道之间必定存在管输成本的交叉补贴关系，新管道的单位管输成本必然高于老管道；同时现企业的有效资产必然也通过新建管道得到提升，而企业的年度准许收益（净利润）按企业总有效资产乘以8%的准许收益率确定。因此，在执行现企业综合定价机制后，其整体管输运价率将较原来有所增加，从而各条老管道的具体运输价格也将得到提升，这就使得其实际有效资产收益率将高于8%，而新建管道的实际有效资产收益率必定低于8%，这样才能实现企业内部总体有效资产收益率为8%的预期目标。现企业新建管道的实际有效资产收益率低于8%，必将导致其净利润低于新企业在相同地区新建同等规模的输气管道，从而使得其财务内部收益率也相比之低；但另一方面，老管道的净利润及财务内部收益率较新建管道投产前均有所提高。

4.5 给管输企业所属公司的绩效管理带来新的要求

云南省管输企业对于下级管道运营单位进行绩效管理，通常以运营单位年初签订的经营考核目标为依据，其中以投资与盈利为考核重点，而盈利即管输单位通过管输收入扣除成本和税收后的净利润，而利润水平高低直接影响该单位当年年底绩效考核。新管输定价原则实行“一企一率”机制，这就使得管输运价率只体现了管输企业所属管道的平均投资和成本，通过交叉互补实现企业整体收益，从而没有兼顾到下级单位在建设投资和运营成本方面的差异性。因此，新管输定价原则给云南省管输企业的绩效管理带来了新的要求，管输企业必须在绩效管理机制方面有所创新，从而避免对于不同地区的下级管输单位有失公允。

5 结论与建议

基于“准许成本加合理收益”的管输定价原则，分别从管输收益、管输定价及绩效管理等方面探讨分析了其对云南省管输企业的影响，并基于此影响提出以下几点建议。

1）为促进云南省新管输企业的管网建设投资（含社会资本与民营资本的进入）积极性，加快管网建设进程，云南省价格主管部门在出台新管输定价办法后，各相关部门应尽早配合完善并配套出台地方天然气利用推广政策。

2）针对新管输定价原则下管道项目收益影响分析，省内管输企业在新建管道项目前应作足市场调研，科学评估项目设计达产年限，同时保障建设资金与参加队伍质量，把控好项目建设期。

3）云南省新管输定价办法出台后，省内现有管输企业在新建管道决策期所进行的项目经济评价应针对企业内部整体实施，而不能以新建管道为对象进行单独评价。

4）云南省管输企业应重视两个办法及在国内跨省天然气管道上的试行效果，提早有针对地研究并拟稿相应的内部项目建设管理办法，以减少省内新管输定价办法出台后所引发的现行项目建设管理过程的不适应。

5）云南省管输企业需学习借鉴目前国内跨省天然气管道运营公司的绩效管理经验，结合所属管道建设实际与区域市场特性，优化目前只针对投资与盈利为考核重点的绩效管理机制，可考虑引入有效投资、运行成本等考核因素。

［1］刘满平.天然气价格市场化迈大步：对《天然气管道运输价格管理办法》的解读［J］.中国石化，2016（9）：64-67.

［2］赵连增，杜敏，芮旭涛.中国天然气管道运输价格管理新机制解读：《天然气管道运输价格管理办法（试行）》剖析之一［J］. 国际石油经济，2017，25（2）：16-22.

［3］张墨翰.输气管第三方准入关键要素解析［J］.天然气技术与经济，2017，11（4）：63-64.

［4］赵连增，杜敏，芮旭涛.新机制下新建天然气管道运价和效益分析：《天然气管道运输价格管理办法（试行）》剖析之二［J］. 国际石油经济，2017，25（3）：34-42.