改革开放以来我国村级治理模式的变迁研究

杜飞燕

摘 要：改革开放以来，我国村级治理模式经历了多次变迁，这与国家的建设发展密不可分，并服从于国家的建设发展需要。在经济体制改革背景下，家庭联产承包责任制应运而生，村民自治组织在党和政府领导下自主地管理基层社会事务，形成“乡政村治”的局面；20世纪90年代，村级治理出现危机，国家通过减除农业税这一政策简政放权，农业经济合作组织不断发展壮大，多元化治理主体的村治模式成为历史的必然。

关键词：乡政村治 村级治理 村民自治 多元化

中图分类号：F302

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）11-019-02

西方“治理”（governance）——词源于拉丁文和古希腊语音，原意多为控制、引导和操作。作为治理理论的创始人之一的詹姆斯·罗西瑙（J·N·Rosenau）（1995）在其代表作《没有政府的治理》一书中的绪论中，把“治理”界定为一系列活动领域里的管理机制？譹？訛。全球治理委员会于1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”？譺？訛随着时代的发展，治理一词的内涵不断发生变化，更多的观点是逐渐演变为以“自治”为主。治理的主体也随之发生改变，变得更为多元化，需要各个治理主体之间相互协调、相互合作。新的西方“治理理论”引入中国后，国内学者开始高度重视村级治理研究，尤其是随着改革开放后“村民自治”的治理模式的出现，不同学派各抒己见，提出多种治理的观点。在社会发展的不同时期，农村社会管理人员与村民的关系不断发生变化，农村社会组织也不断增加，导致每个时期形成特有的村级治理模式。

一、乡政村治模式

1978年，十一届三中全会召开，中国社会进入改革开放新时期，政治、经济、文化体制发生重大变化。人民公社解体，农村社会普遍实行家庭联产承包责任制，原有的“生产大队”与“生产小队”相应地转变成为“村”与“组”，乡村治理因重大的体制性转型而出现了某种不适。“村”作为乡政府的派出机构在乡村治理中发挥作用但不显著。20世纪80年代初，广西农民根据当地实际情况，自发创造出一种新的组织形式-村民委员会，目的在于自己管理自己，实现村民自治，并在全国范围内广泛推广展开。1982年，宪法更新实施，村民委员会的法律地位得到了国家的肯定，从此，村民委员会作为基层群众性自治组织合法存在，宪法明文规定村民委员会具有相对的独立性，有权自己管理、处理农村的内部事务，村民自治得以真正实现。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》施行，农村实现了自治，村委会成为农村的治理实体，村民自治在全国广泛推行。所谓自治，“是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对行为和命运负责的一种状态”？譻？訛。村民自治制度的确立，标志着农村治理模式的创造性转换，更是民主政治建设在农村的一大进步。乡镇作为国家的基层政权机构，村不再作为乡镇的下级结构存在，而作为独立机构存在。在乡以下实行村民自治，由群众自己处理与自己有关的事务，由此形成“乡政村治”的格局。“乡政村治治理结构的形成是国家政权为了解决承包责任制后农村政治制度短缺和滞后而产生的乡村失序问题，是适应经济制度变化而对农村政治制度的重建”？譼？訛。

随着农村改革的不断深入，在乡政村治模式下，村民自治组织在党和政府的领导下独立管理自己的事务，形成两种相对独立的势力：一是国家权力，具体表现为在中國共产党的绝对领导下，乡政府的行政管理权，其主要职能是及时将国家的政策方针传达到农村社会，确保农村社会在党的领导下稳定和谐发展。乡镇干部领取国家工资，对党和政府负责，同时对村民负责。二是作为新产生的独立存在的村民自治权，其职能是在国家法律、政策允许范围内制定一系列村规民约约束村民行为，对村级事务加以自我处理与协调。村民自治组织的村级干部由村民自己选举产生，其权力直接来源于农村社会、来源于村民，并由村民为其提供一定的经济补贴，村干部应从村民的立场出发为村民考虑，为村民服务，对村民负责。但从中国农村发展的实践情况来看，村民委员会虽然是独立存在的自治组织，但在现实生活中却更多的演变成为政府的附属组织，村民的自主权受制于乡镇政府，长此以往，有可能导致村委会的“附属行政化”或“过度自治化”。但不管出现哪种情况，都将影响农村社会的和谐稳定、长远发展。

二、多元化治理模式

乡政村治的村级治理模式是我国农村社会治理模式的一大创新，但随着社会的发展，这一模式本身的局限性逐渐显现出来。为应对一些农村出现的治理危机，中共中央、国务院于2000年3月2日发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，标志着全国农村税费改革试点工作正式启动。以2005年中央决定完全取消农民上缴的农业税和“三提五统”费用为标志，农民家庭承包经营取得了完全的用益物权。2006年1月1日开始，全国全面取消农业税，标志着我国进入了“工业反哺农业，城市支持农村”的新时期。中国社会开始试图构建一个现代化公正、平等、和谐、法治的新社会形态，并在国家相关政策的支持下有序开展，乡村治理体制发生重大变化，乡镇政府职能逐渐转向以服务为主。广大农村地区正在经历着物质利益重新分割的大变局，如何能够在城市化的浪潮中实现乡镇治理的城市化将影响农村社会变迁的整体方向，乃至整个国家的发展进程。自然村变行政村，农村规划与管理按行政村进行管理，行政村日益演变为一个准行政机构，逐渐脱离原先自然村管理的独立性本质，农村的公共资源供给主要依赖于国家的转移支付资金及各种项目资金，国家对行政村的补给力度加强；行政村的主要事务呈现出普惠性标准化供给的特征，不同于乡村社会分散化差异性的特点；行政村的干部也呈现出脱离乡村熟人社会的趋势，但本村农民仍多数听从于原先自然村干部的领导，并未真正实现行政村管理。村庄的发展主要依靠自治权，随着农村社会的不断发展壮大，农村经济合作组织应运而生，不断发展，在农村社会逐渐站稳脚跟，并逐渐拥有对村级治理的话语权，成为村级治理中最具潜力的主体。中国地貌广阔，各地发展不均，在今后相当长的时期内，农村还将继续存在，农村问题事关中华民族未来的发展和壮大，是决定我们现代化目标能否实现的基础和关键，面对拥有9亿农村人口的中国，如何更好地维持农村社会发展、推动城市化进程、协调社会和谐稳定，促进国家平衡发展，需要更多地发挥农村社会治理的民主自发性，试图构建多元化治理主体共存、协调发展的村级治理模式，实现协调共治。endprint

农村税费改革后，农村社会发生巨大的变化，随着市场竞争的不断加强，农村经济合作组织快速发展，发挥的作用越来越显著，农村经济合作组织“对乡村治理的影响首先表现在它打破了长期固有的乡村治理主体格局，确立了乡村治理中的主体地位，导致了多元治理主体的存在和治理主体位置的移动和重新排序”？譽？訛。农村经济合作组织的不断壮大使得村级治理的主体也发生变化，不再是原有以乡镇政府、村组织两级为主，农村经济合作组织也加入到主体地步中去，使得农村治理模式逐渐向多元化治理模式转变，并且农村经济也得到快速发展，农村社会不断向城市化进程靠近。

乡镇政府作为国家的派出机构，主要负责向农村社会宣传和落实国家各项政策，达到上传下达的作用，并为农民农村提供各种公共服务，同时将农民的心声反映给国家，具有调解国家和农村社会关系的作用，乡镇政府在农村的发展建设中的作用是无可替代的。上世纪40年代费孝通就曾指出：“乡土中国要重建，必须有一个前提，那就是有一个为人民服务的政府。”？譾？訛托克维尔也提出：“乡镇是自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的惟一联合体”？譿？訛，乡镇政府急需转变自身的职能以适合农村社会的新的发展模式，做好农村建设发展的领路人，以服务的理念服务农村社会，重塑乡镇政府在农村社会治理中的主体地位。

村民委员会作为基层群众自治组织，村委会干部由农民自己选举产生，其所拥有的权力来源于农民，村委会干部必须切实履行自己应承担的职责，对广大的农民负责。中国共产党作为中国各项事业的领导核心，村级社会发展要保证村党委的核心地位，“最主要的功能应是多元利益的整合与治理价值的引领，合理的利益边界是建立秩序的前提，正确的价值取向则是实现目标的重要保证”？讀？訛。明确村委会与党支部各自的职责权限，坚持党的领导，充分发挥各自在村级治理中的作用，使农村社会各组织在党的领导下正常运行，服务于农村社会发展，服务于全社会发展。

乡镇政府、村委会、党委会、农村经济合作组织、农民对农村社会的发展产生重要影响，成为村级治理中多元化的治理主体。不同治理主体在农村社会这个大家庭中追求着各自不同的利益，怀揣着不同的价值观，有着各自不同的需求，在中国社会发展形势下，怀揣不同价值观的任何组织都要坚定不移的坚持党的领导，拥护党的领导，保障党组织在村级治理中的领导核心地位，在党的领导下相互依赖，互相扶持，共同为维护农村社会和谐稳定贡献自己的力量，任何组织都要加强与村民的联系，得到他们的支持与认可，更好地为农村社会发展服务。

三、总结

改革开放以来，村级治理模式从乡政村治再到多元化主体共同治理，是与国家建设发展相适应的。村级治理模式从集中控制走向合作治理，政府职能从以管制为主转向以服务为主，社会的发展必须始终坚持黨的领导，出台一系列的规章制度，健全村级事务管理制度，从法律层面对村级治理进行规范，化解村民生产生活中的各种纠纷，确立多元治理主体的合法地位。多元主体共同治理农村社会，符合农村社会的发展规律，有利于农村社会朝着更加民主化的方向发展，有利于农村社会和谐发展，有利于维护国家稳定，推动国家经济发展。

当前中国农村社会已进入转型关键时期，采用何种模式对农村社会进行规范、引导，使农村社会朝着更健康的方向发展，是值得思考和研究的。市场经济快速发展，社会快速发展，如何使农村发展跟上城市化进程，处理好村级不同治理主体的关系，实现各自的利益追求，需要对各个阶段的村级治理模式进行总结、回顾和探讨，只有这样，党的十八大提出的社会主义新农村建设的目标，才有可能得到真正的突破。

注释：

？譹？訛罗西瑙.没有政府统治的治理[J].伦敦：剑桥大学出版社，1995；21世纪的治理，全球治理，1995年创刊号5

？譺？訛全球委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995.23

？譻？訛米勒.波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书[M].邓正来译.北京：中国政法大学出版社，1992：693

？譼？訛张健.中国社会历史变迁中的乡村治理研究[M].北京：中国农业出版社，2012.177

？譽？訛阎占定.新型农民合作经济组织参与乡村治理的影响分析[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2011（3）

？譾？訛[法]Tocquevilke.Democracy in America.Beijing：The Comercial Press，1997.p66

？譿？訛Fei Xiaotong.Selected Works of Fei Xiaotong.Tianjing：Tianjing Peoples Publishing House，1988，p168

？讀？訛陈晓莉.功能转换与实现：多元化村级治理模式中村级党组织[J].理论与改革，2011（3）

（作者单位：浙江农林大学 浙江杭州 311300）（责编：吕尚）endprint