论企业家政府理论对开发区治理的几点启示

刘吉翔

摘要：自党的十八大以来，党和政府更加注重简政放权和行政效率提高，各个层面的改革加速推进，而基层政府的体制僵化、效率低下、执行能力差等问题则进一步得到广泛关注，本文以湖北省内经济体量、区块面积较小，发展速度相对较慢的部分中小型开发区为研究对象，以运用企业家政府理论指导开发区治理水平提升、推进开发区掀起二次创业高潮为切入点，探讨企业家政府理论对基层政府治理的适用性。

关键词：企业家政府理论；政府治理；改革；效率；政府服务

1企业家政府理论简析

1992年，奥斯本和盖布勒合作出版了《改革政府一企业家精神如何改革着公共部门》一书，将20世纪80年代中期以来掀起的“重塑政府”和“政府再造”运动带向了一个新的高潮。奥斯本在此书内详细阐述了其关于构建企业家政府的观点及改革政府的“十条原则”。即：1、掌舵而不是划桨；2、重妥善授权而非事必躬亲；3、注重引入竞争机制；4、注重目标使用而非繁文缛节；5、重产出而非投入；6、具备“顾客意识”；7、有收益而不浪费；8、重预防而非治疗；9、重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；10、重市场机制调节而非行政指令控制。

学者丁煌（2000年）总结奥斯本的话“政府治理指的是我们共同解决自己的问题和满足我们社会需要的实施过程。政府是我们使用的一种工具。一旦这个工具过时了，重新发明的过程就开始了。企业家政府理论即指在企业家精神的引导下，吸收运用企业的机制和方法，改造传统的公共理论和管理体制，并使其具有创新动力，顾客意识和成本意识的政府。奥斯本创建企业家政府理论的初衷是将企业家精神移植到政府治理中，试图引入企业管理方式向僵化、传统的官僚层级制度开炮，企业家政府理论为政府改革行政体制、提高行政效率提供了理论依据。开发区作为行政体制改革的前沿阵地，也是行政部门里受企业家政府理论影响最深的，在人才管理创新、服务水平提升、治理模式变革等方面都有广阔的向企业家政府理论取经的空间。

2以企业家政府理论指导开发区治理改革

政府设立开发区的目的是充分利用资源和政策优势，集中优势兵力将某一区域先行建设好，使该区域能够迅速成为区域经济增长引擎，形成地区经济的强大内生动力，带动整个城市经济发展。基于该目标，各类省级、国家级经开区、高新区均以区别于一般行政机关十倍的力度持续强化行政治理革，并纷纷提出了建设“小政府、大服务”的开发区治理模式。企业家政府理论强调效率、注重结果，具有高度的写实精神，从国内多数开发区的设立目的、运行模式和改革方向看，开发区是目前已经存在的行政机构中最具备企业家素质的行政机关，部分开发区甚至是基于公司运作模式构建，运用企业家政府理论指导开发区治理改革契合度是较高的。

1、在人才制度创新中引入竞争机制。

在构建人才管理竞争机制的问题上，可供选择的有两条道路：一是完全的打破、重建。在中小型开发区内，经济规模、辖区范围、职能职责的不断扩大与人才配备、机构设置不合理之间的矛盾更加突出，为解决上述问题，往往向更加传统的科层制靠拢，进行更加精细的机构、人员划分，这些常规思维更容易阻碍人才主观能动性的发挥。在开发区治理中，彻底打破已经腐朽的人才制度框架，充分利用好现有的人力资源对人才制度进行重建是能够快速见效的解决办法。此途径的关键在于打破职级、年龄、身份限制，按照现阶段的工作主次排序重新组建创业团队及组织构架。在组织构架上，应该更加注重扁平化管理，以质效至上的“去行政化”方式设置局办、科室。二是逐步优化、完善。此种方式的不足在于见效较慢，改革是一个不断修正的长期过程。其优势在于，由本单位集体决策即可进行，施行时对现行公务员、事业单位人员管理制度挑战较小，在本单位较能实现平稳过渡。在此路径下，开发区党工委、管委会应该更加注重干部选用，始终执行凭能力、学识、业绩、个人品德选人用人的思想导向，避免论资排辈和人脉关系影响，着力打破职位晋升“神神秘秘”的不良风气。可逐步推行政府雇员或聘用制公务员制定，制定贴合工作实际的考评制度，发挥好考评“指挥棒”作用，根据考核结果不仅在收入上拉开差距，对于不胜任本职工作的，应该调换岗位或解除聘用关系，时刻在队伍内保持“你上我让”的零和博弈态势。

2、培养“顾客意识”提高服务质量。

现阶段下，开发区应该将自身始终定位为优质投资环境的提供者，是商家而不是“地主”，入区企业是投资环境的购买者，是“顾客”而不是被管理对象。在买卖关系中，如何提高购买量，提供顾客喜欢的产品是关键。一是要加强投资硬环境建设。开发区在创造优良环境中作出的每一项决策都直接关系到企业的生产环境进而关系到企业的成本、产出等核心问题。注重开发区下辖园区的硬环境建设是开发区管委会服务体系建设的重中之重。在园区硬环境建设的问题上，开发区应该率先考虑特殊情况下的防洪排涝工作，进一步提升园区排水系统规划水平。一些欠发达地区的工业园区受规模限制，政策扶持力度较小且长期无法兑现，也是意向性投资企业对一些中小型工业园区望而却步的原因之一。二是注重改善投资软环境。作为知识经济浪潮下先行先试的“弄潮儿”，开发区可以说是最先推进政府行政管理向公共服务转变的实践者。灵活用好开发区封闭管理、运行的政策，在开发区设立入园企业审批窗口“一条龙”服务，加快开发区网上政务平台建设，探索采用网上申报、资料初审、预约办理、复审发证的办理机制。企业开工投产后，开发区管委会应随时跟进企业运行情况，尽可能的帮助企业解决发展中的困难。在优惠政策兑现的问题上，要严格按合同、按时间、按标准兑现，不搞推三阻四、言而无信。要构建清正高效干事氛围，不搞针对性、特殊化，防止“中梗阻”和吃、拿、卡、要问题。

3、构建权责边界清晰的开发区治理模式

从开发区治理体制改革看，构建有限政府的导向性越来越明显。从奥斯本的企业家政府理论角度看，明确开发区、开发区所在行政区及市场的权责关系即是如何集权与分权的问题。一是处理好开发区与所在行政区的关系。从开发区的运行模式看，落后地区开发区多为管控型模式，开发区管委会设置社会事务管理机构自主负责区内的一切社会治理活动。但实践中冗杂的社会事务所带来的社会事务管理部门增加、从事社会事务管理工作的党员干部增加，导致开发区打造“精简、高效”政府的步伐变得更为沉重。就本质层次而言，“小政府、大服务”新模式是以服务型政府和分权为特征的，这与传统的管控型政府和集权模式迥然相异。推进开发区治理，应该更加明确开发区社会事务工作向行政区划转的路径，强化开发区对辖区内的基层工作人员的管控，避免一放就“散”。二是合理购买服务。目前，大部分开发区在园区基础设施建设等方面，政府与社会资本合作已经迈出了第一步。接下来，我们应该更加注重对企业协会、中介机构、咨询机构等第三部门的培育，加强在园区环卫、就业指导、法律服务等方面探索政府购买服务的可行性。开发区向社区购买公共服务，从宏观层面看适应市场化管理和简政放权的整体逻辑，并且强化了管委会优化投资软环境的目的，又不至于對现有的层级制行政管理体系造成影响，应该是开发区的未来走向之一。