失地农民户籍制度改革的必要性分析

(湘潭大学公共管理学院 湖南 湘潭 411100)

一、是加快城乡一体化建设的重点领域

推动城乡一体化进程，加快构建城乡一体化发展体制机制，必须加快户籍制度改革。我国户籍制度造成了城乡对立的格局，限制农村人口向城市的非农化转移，把农民束缚在土地上，农村逐渐成为城市工业部门的生产要素来源地，为城市建设完成原始积累，也由此形成了现代工业部门与传统农业部门的差距，城乡二元的经济结构逐渐形成；与此同时，随着工业和农业两种生产方式衍生出的工业部门和农业部门、由两种户籍类型形成的两种身份和两种社会地位以及社会管理方式差异化的出现，城乡二元政治结构形成；伴随着城乡二元经济结构以及城乡二元政治结构的不断形成与深化，城乡二元社会结构也逐渐形成，借助户籍类型的划分，形成了城乡二元分割的就业制度、教育制度、住房制度和医疗保障制度；城乡二元文化结构主要体现为城乡生活理念、价值观念以及消费观念的差异上，严格的户籍制度将农民束缚在土地上，自给自足的生产生活方式形成的价值观念难以适应现代社会的发展，尤其是土地被征收以后他们很难融入现代社会。可以说，现有的户籍制度是造成四重城乡二元结构的直接原因，也是制约城乡一体化发展的“瓶颈”，加快户籍制度改革，引导和鼓励人口合理有序流动，也必然成为推进城乡一体化发展的重要切入点。

二、是维护失地农民权益的迫切需要

以户籍制度为基础的城乡二元社会结构是造成失地农民权益受损的体制根源，国家以这种户籍类别的划分为平台，对社会资源进行着倾斜性的配置，它将城市和农村划分为了两个不同世界，造成了失地农民在就业、教育、医疗和社会保障方面与城镇居民的不平等。①加快推进户籍制度改革，是维护失地农民权益的迫切需要。受户籍制度影响的二元劳动力市场使得他们很难享有与城里人相同的就业机会和薪酬待遇，只能从事一些技术含量低、就业环境差、劳动强度大的工作，他们在就业市场中处于明显的劣势，如果不能在城市很好的就业，他们也不能像农民工一样回到农村进行农业生产；教育资源的不均衡意味着农村孩子一出生就无法和城市孩子享有一样的受教育机会，随迁子女也无法享受与常住户籍人口子女同等的升学待遇；医疗和住房的差别待遇、失地农民社会保障的缺失、跨省迁移的社保对接问题都是摆在失地农民面前的挑战。推进户籍制度改革，使进城务工的失地农民真正的享受到与城市居民同等的福利待遇，是维护失地农民合法权益的迫切需要。

三、是推进新型城镇化建设的关键环节

城镇化作为我国实现工业化、现代化过程的集中反映，主要是指人口向城镇集中的过程。这个过程主要表现在两个方面，一方面是城镇数目的增多，另一方面是城市人口规模不断扩大。人口城镇化是衡量城镇化水平的重要指标，是新型城镇化战略的重要内容。如下图1所示，自2010年到2015年五年间，我国常住人口城镇化率已从49.95%上升到56.10%，上升了6.15个百分点，但户籍人口城镇化率从33.47%上升到39.90%，上升了6.43个百分点。五年间，两者差距从16.48个百分点缩小至16.2个百分点，相当于每年平均缩小0.14个百分点，这对于我国庞大的人口基数来说是微不足道的，而且从图中的斜率来看，两者仍有进一步扩大的趋势，这种现象在个别省份更加突出。造成这一现象的原因是城镇人口长期多于城镇户籍人口，由于户籍制度的约束，尽管进城务工者被统计为城市人口，却不能平等的享受到城市的各类公共服务，尽管他们也具备城镇生存发展的条件，却不能成为真正的城镇居民。这些数据表明，我国城镇化进程中，“候鸟式迁徙”现象突出，“离乡不离土”的问题没有得到真正解决，户籍制度改革势在必行。

图1 近年来我国户籍人口与常住人口城镇化率比较

数据来源：中国统计年鉴(2017)

四、是优化劳动力资源合理配置的内在要求

人力资源的自由化是实现市场配置劳动力资源的前提，但是我国现行的户籍制度与这种自由化存在冲突，这直接导致人力资源的严重浪费，一边是劳动者“就业难、收入低”的问题，一遍是企业“招工难、用工荒”的现象，使得我国劳动力成本逐渐加大，市场配置劳动力资源的功能缺失问题不断凸显，我国丰富的人力资源形成的劳动力成本的比较优势受到挑战。对于大学生来说，由于户籍限制，不能享受跟当地人同样的福利待遇，他们就会到其他可以满足自己需求相对欠发达的城市中去，他们的能力和价值都没有得到最大程度的发挥。另外，我国的户籍制度衍生的城乡分割劳动就业制度，是城市就业歧视的根源。各地政府和用工单位在实际操作中坚持“先城市在农村”“先本地再外地”的就业指导原则，使得农村转移劳动力被排斥在城市正规就业领域之外。但是事实上，以企业和市场机制做出的判断和筛选往往比这种行政倾向更加科学，一个人即使其教育水平、投资水平并不高，但是却正是符合企业用工需要的，那他们就该被当作城市的“紧缺人才”来对待。只有这种以企业和市场的需要来配置劳动力资源，才能充分发挥我国人力资源优势，实现劳动力资源配置效率的最大化。

【注释】

①刘珺,宋周.《城乡一体化中农民社会权益保障研究》(第一版)[M].科学出版社,2014,(3):43-44.

[1]林浩.《中国户籍制度变迁——个人权利与社会控制》[M].社会科学文献出版社,2016,11.

[2]王兆林.《户籍制度改革中农户土地退出行为研究》[M].中国社会科学出版社,2014,8.

[3]钱源.我国户籍制度改革面临的问题与对策研究[D].华中师范大学,2015.

[4]齐佳音.我国户籍制度改革研究[D].吉林大学,2015.

[5]蔡昉.防止城镇化逆转要靠户籍制度改革[N].社会科学报,2016-02-18001.