我国大力发展新型农村金融机构的政策执行过程研究
——基于史密斯模型的分析

(华北电力大学 河北 保定 071000)

一、问题的提出与研究框架

新型农村金融机构，是指按照2006年12 月银监会颁布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》设立的村镇银行，贷款公司和资金互助社。

农村金融机构是支持农村经济发展的主要动力之一，改革幵放30多年来，我国农村金融体制与金融机构发展经过三次大的变革和调整，农村金融体系得以不断发展，农村金融政策逐步完善。但随着国有大型商业银行陆续从农村市场撤离，农村信用合作社经营重点逐步非农化，减少了对农村金融市场的资金供应，在很大程度上降低了对农村金融的支撑，形成大量农村资金外溢的现象，造成农村地区特别是偏远和欠发达区域依然存在着金融服务供给不足等问题。在此背景下，中国人民银行、银监会和财政部等多部门陆续出台相应政策,旨在大力扶持新型农村金融机构,促使其可持续发展。然而，在实际操作过程中，由于受到法律制度欠缺、社会认知缺乏以及自身组织架构不完善等因素制约，使我国新型金融机构在运行中存在利率限制、风险控制、融资困难、监管缺失等多种问题，使新型农村金融机构尚未真正发挥应有的作用。

美国学者史密斯在20世纪70年代创建的政策执行模型认为政策执行主要有四大主要变量及关系，他在简化执行因素分析上做出了自己的努力。他认为，理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素为政策执行过程中所涉及的四个重要因素，都是在政策执行过程中所必然考虑和认定的因素。这四种变量之间存在着互动关系，其系统运行的方向决定了一项政策执行的过程和结果。此外,史密斯还用“处理”一词来表示对政策执行背景中各组成部分内部及彼此之间的紧张、压力和冲突的反应。

史密斯这一模型是公共政策分析的经典模型之一，本研究将利用史密斯模型来分析我国新型农村金融机构发展状况，并以此来查找新型农村金融机构运行中需关注重视的问题。

二、新型农村金融机构政策执行过程评估

(一)新型农村金融机构政策的法律地位分析

为服务“三农”，解决农村金融机构网点少、供给匮乏、竞争不充分等问题，切实满足农村市场资金需求，2006年12月21日，中国银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，鼓励各类资本新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行、贷款公司和资金互助合作社，这被看过是中国的“农村金融新政”。此后，银监会又制定了《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》、《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》、《关于加强村镇银行监管的意见》，印发了《关于扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作的通知》、《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》、《关于进一步加强村镇银行监管的通知》、《加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》等一系列重要文件。奠定了新型农村机构建立运营发展的政策基础。

通过研究上述相关政策文件不难发现，各项政策顺应了农村金融市场的发展趋势，对新型农村金融机构的发展起到了良好的指导促进作用。在看到成绩的同时，一些矛盾和问题仍值得我们加以重视。首当其冲的就是新型农村金融机构的法律地位问题，支撑新型农村金融机构设立并发展到的基本政策大多数出自于银监会，而银监会的性质是国务院直属正部级事业单位，根据国务院授权，统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。由银监会对新型农村金融机构实施管理无可厚非，银监会属于行政主管部门，出台的相关政策虽然以相关法律法规为基础，但出台的文件属于规章制度，以“引导”、“暂行规定”等形式的政策导向为主，立法效力等级不高，仍无法明确新型农村金融机构的法律属性。国家《商业银行法》在2015年经过修改后，也没有对新型农村金融机构作出专门说明和定性，新型农村机构的设立运营监管等与法律规定仍有相违背的内容。由于没有制定出台一部规范的《农村合作金融法》，致使新型农村金融机构存在法律定位不明、服务功能错位、产权不明晰、法人治理结构机制缺陷等问题。二是政策的不稳定性，从上述政策文件的演变进阶可以看出，新型农村金融机构的政策性明显强于其自主性，政府的主管部门的指导性明显压制了自身的主动性。政策不断调整改变，尚未达到相对完善稳定的程度，对新型农村金融机构的发展造成了一定影响。

(二)新型农村金融机构资本实力分析

随着政策出台并不断完善，新型农村金融机构取得了较快的发展，活跃了农村金融市场，在贷款品种上进行创新，致力于提高信贷供给水平，在工作效率、服务态度、审核程序等方面为贷款人提供了满意的服务。一系列扶持政策鼓励城市金融、多元资本、个人资产进入新型农村金融机构，增加了农村金融市场的有效供给，但由于其自身实力、市场认可和经营机制的限制等多方面的因素，造成资金实力存在明显短板，成为其进一步发展面临的最大瓶颈。

分析其资本实力不足的原因，在宏观上来讲，在开展社会主义新农村建设的过程中，资金来源是最重要的难题，资金缺乏已成为困扰新农村建设的最大难题。据相关测算，到2020年，新农村建设需要新增资金15万亿元到20万亿元。面对如此大的资金需求总量，仅仅依靠国家财政投入显然不够现实，绝大部分资金还是需要用市场的办法从银行、信用社等金融机构获得。而银行作为以最大营利为目的的企业组织，其追本逐利的本质就决定了其投资偏好，倾向于向发达城市、成熟企业和信用个人供信贷服务，不愿投资于“三农”这一政策风险大、投资回报慢、需求规模小的市场领域，甚至退出了农村市场。

从微观上讲，一是新型农村金融机构成立时间短，基础薄弱，与大中型国有金融机构相比，认知度和影响力较低，“只贷不存”等模式导致资本来源渠道受限，村镇银行、贷款公司和农村资金互助社吸收存款和融资都面临很大难度。二是新型农村金融机构准入门槛高，银监会对此严格的程序和标准限制，虽然强调“低门槛、严监管”的原则，但在具体执行过程中还是设定了民间资本进入的“天花板”、“玻璃门”，很多地方政府和主管部门为了防止发生投机行为，避免实力不足的金融机构进入农村金融市场，有意识提高资金进入门槛，为多元资本特别是民间资本进入农村金融市场设置了巨大的障碍。三是新型农村金融机构市场定位模糊，信贷服务偏离本位。从各地实际情况看，不少村镇银行将营业中心对准发达地区和富裕人群以及中大型企业，违背了新型农村金融机构设立的初衷，造成农村金融市场资金分流，市场投放不足。四是新型农村金融机构经营风险大，运营成本高，目前已有的新型农村金融机构又大多建在县城以乡镇地区，资金成本和服务成本明显高于设在城市和发达地区的商业金融机构，成本抵消了部分收益，制约了新型农村金融机构的盈利能力和本金增长，延缓了他们实现盈利的期限，造成其可用资金增长幅度放缓。

(三)新型农村金融机构目标群体分析

参与到农村金融市场的主体，包括农户、新型农村金融机构以及政府监管机构三方面。农民作为农村金融市场的目标群体，随着农村经济的快速发展，农业产业化进程的加快，资金信贷需求上升明显。但农民作为融资主体，受到知识水平、政策限制、经营方式等主客观方面的影响，存在主体地位缺失，偿债能力弱，对新型农村金融机构缺乏理性认识等方面的问题，在新型农村金融机构发展运营过程中一定程度上影响了政策的执行过程以及效果。主要有以下几方面的问题。

一是农民主体地位缺失，农民是解决我国“三农”问题的核心，是促进新型农村金融机构发展的外源动力之一推手。因此，农民能否发挥好主体地位，就成了新型农村金融机构成败的关键。然而，在新型农村金融机构建设的发展过程中，却缺少渠道来表达自身的设想和愿望，更无法向政策制定者者提出自己建议和意见，导致农民在新型农村金融机构创建发展中缺乏起码的话语权，处于别动从属地位，导致了新型农村金融机构缺乏坚实的群众基础。二是农民融资特点对新型农村金融机构缺乏吸引力。农民信贷具有贷款额度少、分散性强，偿还能力不稳定，信用意识差，缺乏有效抵押等特点。新型农村金融机构作为商业性经营机构，必须寻求盈利与风险之间的平衡点，并确保资金周转高效顺畅。因此，农民融资特点与新型农村金融机构经营特点不对称，出现新型农村金融机构不愿贷款给农民，使得农民旺盛的资金需求得不到满足。三是农民尚未对新型农村金融机构形成客观的认识，由于历史客观因素，国有大型商业银行和农村信用社在社会金融市场的主导地位，农民对新型农业金融机构这样的新生事物不熟悉，加之农村居民金融知识缺乏，长期被边缘化，加之农民接受新鲜事物的主动性较差，新型农村金融的营销宣传力度不够等因素，农民对新型农村金融机构缺乏信任的现象十分普遍。四是农民现有借贷手段有效性制约了新型农村金融机构作用的发挥。现阶段，农民主要融资手段主要是亲友借款、金融机构贷款以及在非法融资渠道筹资三种。而向亲朋好友借钱是农民使用最频繁的融资方法，手续简单、成本低、风险低、期限长是其天然优势。而新型农村金融机构的贷款程序复杂，又缺少系统完整的农户信用评价体系，使农户取得贷款变得十分困难。

(四)农村金融市场正处于调整重构阶段

农村金融生态环境是指与农村经济、金融发展相关联的所有因素及其他机构之间密切联系、相互作用形成的一种动态系统。农村经济环境是新型农村金融机构生存的基础，农村金融环境的好坏决定着农村金融市场能否高效运转。目前，我国农村金融环境还存在不少缺陷，增加了新型农村金融机构健康发展的外部风险，增加了正常运转的不确定性。因此，正确把握农村金融环境的特点并规避风险、弥补缺点对促进新型农村金融机构良好发展具有十分重要的意义。

当前，农村金融市场正处于调整重构阶段，并呈现出以下特点。一是农村信用社占据了农村金融市场的垄断地位。作为主要供给主体地位举足轻重，市场份额巨大，由此而带来信贷资金获取不公平的严重问题，不利于形成良好市场竞争秩序，农信社信贷供给一枝独秀，高度集中的市场垄断导致其服务效率低下。二是农村金融领域法律制度环境不够完善，虽然国家有相关的农民专业合作组织法律法规，但是对于农户之间如何开展合作金融，尚没有成为的、系统的法律进行界定。此外，农民享受信贷服务时，抵押物的法律界定问题还有待法律进一步确认，无法得到正规金融机构的审核通过和大额贷款。三是政府监管难度不断增加，随着新型农村金融机构数量的不断增加，监管机构的监管难度也随着不断提高。由于新型农村金融机构服务于 “三农”的特殊性，对其监管政策既不能过严影响其开展农村业务的积极性，也不能过松至其经营风险失控。目前，虽然银监会出台了多项制度，督促和引导新型农村金融机构坚持风险为本的审慎经营原则。但仍然无法形成有效的监管。四是农民对信用、诚信的认识不足，虽然大部分农民都能认识到在信贷中遵守诚信的重要性，但通过农民实际信贷行为发现，拖欠贷款的行为时有发生，其主要原因就是农民对于违约的惩罚措施缺少了解，诚信意识仅仅停留在表象，加之征信系统的整体缺失，并未竖立真正的诚信信贷意识。

三、结论

综上所述，通过史密斯公共政策执行过程分析，我国农村经济发展日新月异，对金融服务需求日益迫切，新型农村金融机构的出现和发展在促进农村金融业发展方面具有愈加重要的地位，为解决农业现代化水平不高、农村发展滞后、农民融资难问题起到了至关重要的作用。但同时不可否认的是，新型农村金融机构在法律定位、自身资本实力、目标群体整体素质和金融市场发展水平方面还存在不少亟待解决问题。在我国，农业是弱质产业，农民是弱势群体，农村经济的发展是我国国民经济发展的弱项。为了更好地解决 “三农”问题，我们必须大力促进新型农村金融机构的发展，加强在农村金融服务方面的支持。如何本文从以下几个方面提出建议。

一是明确农村金融法律地位，加大国家的政策扶持力度。制定农村金融体系发展的整体规划，完善相关法制和制度环境，确立新型农村金融组织的法律地位，降低准入门槛，加快设立新型农村金融机构的步伐。在税收方面予以优惠，建立新型农村金融组织风险担保与损失的财政补偿机制，充分发挥财政政策对新型农村金融组织信贷投放的杠杆作用。

二是拓宽资金来源渠道。大力拓宽新型农村金融机构业务内容、范围和领域，提高社会认知程度，增强农村金融自身的吸储能力。国家适当增加财政扶贫资金补助，进一步加大对村镇银行农再贷款的支持力度。同时，强化内控管理，提高服务水平，加大力度引人金融专业人才，切实提高农村金融组织的“软实力”。

三是增强农民信用意识和金融认知程度。教育和引导农民在新型农业金融机构的认识，通过发传单、贴海报以及开公益讲座的方式，利用传统和新兴媒体，用农民可以理解的语言，让农民充分认识到新型农村金融机构的好处，以及学习到在新型农村金融机构获得贷款的方式、条件、渠道等。应充分鼓励他们向新型农业金融机构融资，加强其对新型农业金融机构的信任。

四是扎实开展农村信用体系建设，建立健全涉农贷款担保和保险制度，分散和补偿信用风险。建立健全农户和农业中小企业信用档案，加快农村信贷征信系统建设，营造良好的农村金融生态环境。以信用征信系统为基础，完善农村信用担保体系建设。设立贷款风险补偿基金，引导建立涉农贷款保险机制。

五是提高监管的有效性。要强化和完善以差异化为原则的监管体系，对不同类型的新型农村金融机构实施分类监管。对于村镇银行，要比照其他商业银行全面实施审慎监管，设定专门的监管指标体系。对于贷款公司，要重点发挥好投资人的监督制约作用，强化对投资人的监管。对于农村资金互助社，主要实行社员自律管理，同时积极探索建立和完善分工协作和相互配合的高效监督管理体系。

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