特朗普“美国第一”外交与美国东南亚政策及其趋势

朱陆民

摘要：2016年4月27日，作为美国共和党候选人的特朗普在华盛顿五月花酒店发表了以“美国第一”为中心思想的外交政策演讲。这一演说清晰地提出了特朗普当选后的外交政策方向，是美国现政府的外交政策指南。特朗普执政后的外交实践就是在这一外交纲领下付诸实施的，其对美国包括东南亚政策在内的全球和地区外交政策具有重要的形塑和框定作用。特朗普执政以来的东南亚政策是：对东南亚采取总体上的“忽视”政策，拉拢东南亚来应对朝核危机，安抚东南亚，对东南亚的贸易政策作出重大调整，拉拢越南来平衡中国影响力。特朗普东南亚政策的发展趋势是：对东南亚总体政策上的交易主义，对东南亚贸易关系呈现显著特点，安全上向盟友提供再保证，争取东南亚各国配合美国的反恐行动，东南亚政策中的中国因素仍将突出，出台明确清晰的亚洲贸易政策和安全政策。特朗普政府东南亚贸易和安全政策对东南亚、中国及美国自身都有重要影响。中国的应对策略为：继续推进中国与东南亚国家的关系，通过推动中美新型大国关系的构建来管控中美南海冲突，建立单边或双边安全机制以削弱美国对东南亚的影响。

关键词：“美国第一”外交；东南亚政策；交易主义；同盟

同世界上其他地方一样，特朗普在2016年12月美国总统大选中获胜令东南亚震惊不已。此前几乎没有观察家认为特朗普会赢得这次总统大选，更不用说预测特朗普当选对东南亚以及更广阔的亚太地区及世界秩序的影响。部分人士希望奥巴马政府的政策能够继续实行下去，这些政策涉及美国重返亚洲尤其是美国重返东南亚。由于特朗普鲜明的个性特征及商人背景，其外交政策尤其是东南亚政策引发人们的普遍关注和猜测。然而，目前就特朗普政府东南亚政策研究而言，这种关注和猜测主要体现在对特朗普政府亚洲政策可能趋势的某些预测上，而对已有政策、影响及应对的挖掘与思考还相对欠缺。本文试图在这些方面作些探讨，以推动对这些问题的深入思考。

一、特朗普的“美国第一”外交政策方向

2016年4月27日，作为美国共和党候选人的特朗普在华盛顿五月花酒店发表了以“美国第一”为中心思想的外交政策演说。特朗普这一演说中提出了当选后的外交政策方向，现已成为美国政府的外交政策指南。特朗普执政后的外交实践就是在这一外交政策的指导下开展的。其对美国包括东南亚政策在内的全球和地区外交政策具有重要的形塑和框定作用。

（一）特朗普的演讲主题及奥巴马政府的外交缺陷

特朗普自评演讲的主旨为“谈谈如何为我们的国家发展一个新的外交政策方向，这一外交方向将取代目标的随意性、战略的意识形态性和和平的混乱性”。特朗普说：“我今天将要勾勒的外交政策方向将还给我们一个永恒的原则。我的外交政策将永远把美国人民的利益和美国的安全放在首位。”“美国第一（American First）是我的政府的主要的和高于一切的主题。这将是我作出任何一项决策的基石。”特朗普在提出这个主题后，简要回顾了美国辉煌灿烂的外交史。然后，他说，自冷战结束以来，很不幸的是，美国的外交政策严重脱离正轨，没能为一个新的时代发展出一个新的愿景，美国的外交政策变得越来越没有意义。“外交政策的逻辑性为愚蠢与自大所取代，由此导致了外交政策灾难的接踵而至。”特朗普认为，奥巴马政府的外交政策是很糟糕的，主要表现在五个方面：第一，美国的资源总体上扩展过度；第二，美国的盟友没有公平地分担安全责任；第三，美国的朋友正开始考虑他们不能再依靠美国；第四，美国的对手不再对美国充满敬畏；第五，美国不再对自己的外交政策目标有清晰的理解。

（二）特朗普执政后的外交政策方向

在剖析奥巴马政府外交政策缺陷的基础上，特朗普阐述了他当选总统后的美国外交政策方向。

1.制定一个长期计划以阻止伊斯兰激进势力的蔓延。他说：“控制伊斯兰激进势力的蔓延必须成为美国的主要外交政策目标，事实上也必须成为全世界的外交政策目标。”一是与穆斯林世界的盟友紧密合作。“在这一点上，我们将同我们在穆斯林世界的盟友携手合作，所有这些盟友都处于伊斯兰激进势力的暴力、攻击和其他一切事情的危险中。”二是与其他任何在该地区遭受伊斯蘭激进势力崛起威胁的国家携手合作。三是实行双向的合作。特朗普认为：“但这种合作必须是一种双向沟通的方式，与我们合作的盟友和国家必须也对我们好，对我们有益。切记，它们必须对我们好，对我们有益，而不能只是单向的。”四是通过移民政策阻止极端主义进入美国。“在我们国内也要进行反击伊斯兰激进势力的斗争。在我们的边境内近来有许多从事恐怖主义的移民。”五是以铁腕打击“伊斯兰国”。特朗普说，美国的行动将是铁腕的和不可预期的，一旦当选总统，“伊斯兰国”将很快消失。

2.重建美国的军队和经济。首先，从军事上看，他说：“俄罗斯和中国均已迅速扩张了它们的军事能力。反观美国，我们的核武库，我们的终极威慑却被允许萎缩，它迫切需要现代化和革新。这种现代化和革新需要着手立即进行，刻不容缓。”“自1991年到现在，美国的现役部队已经从200万人缩减到130万人。海军舰艇则从500多艘锐减到272艘，空军也缩减了约三分之一。”就是在这样一种情况下，奥巴马还提出2017年削减近25%的国防预算。对此，特朗普承诺将加大军费投入力度。其次，从经济上看，他认为，重要的是厉行节约。“将不得不改变美国的贸易、移民和经济政策，以使美国的经济再次强大，让美国再次成为第一。”他认为这点很重要，因为它将确保美国的工人有工作，有较高的收入，而较高的收入又将增加国家税收，增强美国的经济能力，使美国的金融再次强大起来。此外，他认为需要智慧地思考一些领域，在这些领域，美国的技术优先性给予美国优势。这些优势领域包括“3D打印、人工智能和网络战争”。

3.美国的外交政策必须以美国的核心安全利益为基础。特朗普提出以下外交优先考虑事项。第一，在中东，美国的目标是打败恐怖分子，促进地区稳定，而不是寻求巨变。第二，美国期望与俄罗斯和中国和平、友好共处。“我们同这些国家存在严重分歧，必须睁大眼睛与它们相处。但我们不一定要成为敌手，我们必须寻求基于共享利益的共同基础。”第三，召开北约盟友峰会和单独的亚洲盟友峰会，讨论财务责任再平衡问题，重新审视采取何种新战略来解决共同挑战。第四，必要时美国运用强制力是确信无误的。这些强制力包括军事力量、经济资源、规则等。特朗普强调：“我们的权力将被运用，假如其他人不按规则行事。换言之，他们必须公平地对待我们。我们的朋友和敌人必须知道，假如我在沙地上画一条线，我将强化和执行这一条线。”

4.美国将与盟友携手合作来复兴西方价值观和制度。特朗普提出：“不是试图传播并非每个人都共享或想要的普世价值观，我们应该明白，相较于军事干涉，加强和促进西方文明及其成就对于激励世界范围内的积极改革作用更大。”“全世界必须知道，我们不到国外去寻求敌人，我们乐见于旧敌人变成朋友，旧朋友变成盟友，这就是我们想要的。我们期望它们成为我们的盟友。””¨“

5.在贸易上推动“美国第一”。特朗普说：“美国人必须知道，我们将在贸易上让美国再次成为第一。”“在我的政府治理下，我们将让美国不参加任何减少我们控制自己事务能力的协定。”他说，北美自由贸易协定就是一个明显的例子，“这个协定完全就是美国的一个灾难，它掏空了我们的国家，逐字逐句地掏空了我们国家的制造业和工作”。

总之，特朗普表示：“将寻求一种外交政策，对于这种外交政策，所有美国人，无论他们属于什么党派，都支持它。这个外交政策是如此重要，以至于我们的朋友和盟友都将尊重它，并且完全欢迎它。”为了实现这些外交目标，特朗普强调要组建一个高效工作的外交团队，建立一种历经几代人都管用的外交政策。他强调：“为了达到这些目标，美国人必须相信他们的国家，相信他们的领导。”

特朗普的“美国第一”外交政策包括如下政策优先事项。一是贸易战。他要求对中国进口商品征收45%的关税，对墨西哥的所有进口货物征收35%的关税。他对日本总体上持抱怨态度。二是北约盟友。特朗普坚信，共同分担安全代价的时代到了，尤其是北约。他在接受《纽约时报》采访时说，北约是“不公平的，在经济上，对我们”。特朗普的一个强烈的看法是，美国承担了多于它應该公平承担的部分。三是核武国家。长期以来，美国在日本和韩国分别有5万和3万驻军，驻军是美国同这些盟友长期协定的组成部分。特朗普说，韩国和日本应该考虑发展核武器，以便它们不必将其安全外包给美国。四是中东盟友。发展同中东盟友的关系是外交优先事项。五是中东的威胁。以强硬手段应对中东威胁是特朗普演讲中反复强调的内容。

特朗普这一演讲清晰地描绘了其胜选后的美国外交政策方向，是美国现政府的外交政策纲领。特朗普执政以来，试图依此指南开展外交，但并不太成功。其主要原因是，特朗普无外交从政经验。正因为如此，特朗普执政后在外交实践上常常言行不一、自相矛盾，在美国内外造成很大的困扰。特朗普外交的“交易主义”“矛盾性”“不确定性”“不成形性”是最显著的特点。其中，

“交易主义”是其核心和灵魂，而“矛盾性”和“不确定性”常常交织在一起，从而形成美国外交史上甚至世界外交史上都独具特色的“特朗普冲击”。

二、特朗普政府东南亚政策的主要内容

特朗普的当选在东南亚所造成的震惊迅速演化为地区焦虑，甚至是警示。特朗普在竞选期问，对地区安全问题、东盟地区论坛、防务、军事外交、多边贸易协定多有不同表述。人们关注的是，特朗普执政后美国政府的东南亚政策是什么样的，发展趋势是什么。特朗普当选美国总统后，由于从政经验的缺乏，在磕磕碰碰中实践其“美国第一”的外交政策。从目前来看，无论是在全球还是在地区层面，其贸易、经济、军事、安全政策都是在“美国第一”外交政策框架下进行的。其东南亚政策也是如此。

（一）对东南亚采取总体上的“忽视”政策

正如有专家指出的，东南亚在2016年的美国总统大选中并未扮演重要角色，在特朗普执政之初也未成为外交政策的焦点。除非东南亚爆发有损美国利益的严重恐怖袭击，东南亚不太可能成为特朗普政府的优先选项，而且相比奥巴马时期，东南亚不太可能受到特朗普政府的关注。这对东南亚并非坏事，因为某些良性的忽视也许对美国与东南亚的关系是有益的。《曼谷邮报》指出：“‘忽视是迄今为止正确的用词。继德怀特·戴维·艾森豪威尔之后，从未有美国当选总统连提都没提到泰国的。”“在美国总统特朗普就职100日之际，美国意识到它忽视了世界的一部分。美国副总统彭斯访问了印度尼西亚，赞扬该国‘温和的穆斯林。”特朗普入主白宫后即宣布退出跨太平洋伙伴关系协定和巴黎气候协定等多边协定，其外交首秀也选择了中东。因为美国在中东面临打击恐怖组织和防止伊朗核扩散的艰巨任务。尤为重要的是，“中东政策是前总统奥巴马饱受批评之处，特朗普要打造区别于奥巴马的外交政策，中东是最容易的切入口”。移民问题、朝核问题等均成为特朗普紧迫的外交问题。这样一种外交优先事项安排与其“美国第一”的外交政策方向基本吻合。

（二）拉拢东南亚应对朝核危机

朝鲜试射导弹后，美朝关系紧张态势升级。特朗普在接受路透社专访时说，美国有可能与朝鲜发生一场“重大冲突”。为了向朝鲜施压，让其弃核，特朗普“在围绕朝鲜核和导弹计划的冲突中尝试在亚洲寻找盟友”。他先后与菲律宾、泰国和新加坡首脑通电话，讨论向朝鲜施加经济和外交压力的可能性。美国拉拢东南亚的原因有以下4个。一是组成广泛统一战线。“目的是，一旦朝鲜局势恶化，能够赢得所有人对行动计划的支持。”二是东盟成立50多年来，国际地位大为提升。东盟已成为世界第七大经济体。据国际机构估计，2030年东盟有望成为世界第四大经济体。尤其是2007年《东盟宪章》通过后，东盟作为法人实体在国际舞台上日趋活跃，不但推动地区合作，也参与全球治理。作为国际体系中的重要一极，东盟在地区及全球问题的解决中发挥着日益重要的作用。三是东盟已经拥有解决地区安全问题的丰富经验。东盟本身就是在地区安全问题的驱动下成立的。东盟成立前，几乎所有东南亚国家之间都或多或少存在领土主权及民族宗教纠纷问题。经过几十年的努力，东南亚成为一个和平繁荣的无核区，并在东南亚地区一体化进程中扮演重要角色。四是美国希望东盟分担朝鲜半岛危机的风险。“美国历届政府把东盟视为在东亚地区可以依靠的政治力量。美国在东盟内部拥有一些盟友和新兴伙伴。2017年5月4日，东盟外长应邀集体访问美国，朝鲜半岛危机是重点讨论议题之一。美国借此希望东盟发挥自身优势，让朝鲜重新回到谈判桌上，主动弃核，分担美国因朝鲜半岛危机所带来的风险。”

（三）安抚东南亚

美国的东南亚政策事关东南亚地区的权力平衡和安全问题。然而，特朗普上台后，美国的新亚太政策迟迟不定，引发各方持续关注和等待。美国退出跨太平洋伙伴关系协定、巴黎气候协定等一系列动作，使东南亚诸国在这场等待中越来越“焦虑”。鉴于此，特朗普政府主要通过两种方式安抚东南亚国家。一是外交上适度互动。2017年4月20日，特朗普政府派出副总统彭斯访问印度尼西亚。访问期间，彭斯高度赞扬美国与印度尼西亚这个世界上“第三大民主国家”的战略伙伴关系，并盛赞印度尼西亚这个以穆斯林为主的国家的“包容性”。随后，美国政府又向东盟成员国发出邀请。在东盟成员国外长访问华盛顿期间，美国国务卿蒂勒森会见了东盟各国外长，强调东盟这个国际组织的重要性。为了显示对东南亚的重视，特朗普特地邀请了菲律宾、泰国、越南等国领导人访美。5月31日，特朗普接见了他上任以来第一位到访白宫的东南亚国家领导人——越南总理阮春福。8月5日至9日，美国国务卿蒂勒森首访东南亚，“凸显美国与该地区接触以‘安抚盟友”。二是军事上刷存在感。特朗普上台时遭遇中东问题和朝鲜试射导弹等严重形势，无暇顾及东南亚等其他地区。在此情况下，特朗普政府采取适当兼顾方式，安抚东南亚各国。在2017年的香格里拉对话会上，美国国防部长马蒂斯强调美国对维护该区域长久安全与繁荣的坚定决心，以及美国对同盟伙伴关系的重视。在南海问题上，他强调“基于规则的秩序”、尊重国际法、和平解决争端、“仲裁有约束力”、反对岛礁军事化、继续实施航行与飞越自由等。美国还以实际行动宣誓在南海的存在。例如，5月24日，美国“杜威”号驱逐舰在中国南海的美濟礁12海里内进行所谓的“自由航行”。这是特朗普上台后美国军舰首次在南沙海域执行此类任务。在8月6日中国外长与东盟外长签署谅解备忘录、通过《南海行为准则》框架文件之际，美日澳发表所谓联合声明谴责中国，要求中国遵守所谓“国际仲裁”。

（四）对东南亚的贸易政策作出重大调整

一是退出TPP。特朗普上台后宣布美国退出TPP，目的是从根本上修订奥巴马时期大力推行的自由贸易政策。东南亚国家对此深表担忧，新加坡则持强烈反对态度。由于新加坡在东南亚发挥着商品、人员、资金和信息方面的枢纽作用，自由贸易对新加坡的意义不言而喻。二是启动贸易调查。2017年3月底，特朗普签署总统令，要求调查贸易伙伴的高关税和贸易壁垒对美国的影响。在亚洲，特朗普将9个国家和地区列为对美国“不公平贸易”的调查对象，马来西亚、印度尼西亚、泰国和越南名列其中。特朗普下令对这些国家开展为期两个月的贸易调查，以确定这些国家在对美贸易中是否使用了不公平贸易策略。特朗普启动贸易调查显示了美国利益第一、美国利益至上的行事风格和逻辑。三是推动贸易合作。与此同时，特朗普竭力推动同东南亚国家的贸易合作，在合作中不遗余力地贯彻“美国第一”原则。在2017年5月29日至31日越南总理阮春福访美期间，美越达成一笔数十亿美元的订单，特朗普对这一成果极为满意。他说：“越南刚刚和我们签署了一个非常大的订单，价值数十亿美元，这意味着美国有了就业岗位，而越南获得了非常棒的设备。”

（五）拉拢越南以平衡中国影响力

2016年6月30日，杜特尔特当选菲律宾总统。他上台后改变了前任总统阿基诺三世的全面亲美路线，转而追求一条“不依赖美国”的外交路线：一是调整“外交向美一边倒”政策；二是大幅度调整与中国的外交关系；三是加强与日本的合作；四是加强与东盟国家的合作。杜特尔特的外交调整使美国失去介入南海的重要抓手，南海争端顿时降温，菲律宾、马来西亚等国家同中国的关系日趋密切，中国与东南亚各国关系在“一带一路”国际合作的引领下发展迅速，中国在东南亚的影响力显著提升。在此背景下，特朗普政府开始着手介入东南亚，介入南海，批准美国海军进入南海进行所谓“自由航行”。尤为明显的是，特朗普与访美的越南国家总理阮春福重点讨论了两国军事技术合作和南海航行自由问题。“特朗普并没有试图改变在南海重要战略地区向中国施压的军事战略部署，并积极将越南拉入其中……传统上，菲律宾是美国在这一地区的主要盟友，但菲律宾已退出了美国这一‘游戏。菲律宾总统杜特尔特准备发展与中俄的军事关系。因此，美国开始在南海地区拉拢越南。”美国竭力拉拢越南的行动表明，在美菲关系短期内难以改善的情况下，美国需要寻找介入南海的新抓手以平衡中国在东南亚日益增长的影响力。在目前情况下，这个抓手非越南莫属了，因为越南是东南亚四个南海声索国之一，而且立场强硬。《美国外交政策》杂志6月1日的报道指出：“如果越美关系的根基变成安全和实用主义，越南将成为美国日益重要的盟友。”

特朗普政府的东南亚政策仍处于调整变化之中，呈现出“形式”多于“实质”、总体的“忽视”和“安抚”特点，缺少对盟友的实际支持，使得‘失望感在这一地区弥漫。对于在外交策略上面临两难选择的东南亚国家来说，它们急切希望美国拿出更多实际行动证明对亚洲盟友的支持。东南亚国家仍在权衡自己能在多大程度上信赖美国。

三、特朗普政府东南亚政策的发展趋势

东南亚是美国外交的重要地区，是处于美国前五位的全球贸易伙伴，是美国在亚洲对外直接投资最重要的目的地，是美国两个条约盟友和政治安全伙伴日益增加的地区，也是众多大国问地缘政治、地缘经济和秩序竞争汇聚的地区。这就决定了特朗普政府会继续维持美国同东南亚的关系，而且在某些方面还可能继续强化存在。

（一）对东南亚总体政策上的交易主义

交易主义贯穿于特朗普政府对东南亚政策的各个方面，这是一个极为突出的特征。“由于特朗普的交易决策嗜好，特朗普执政时期，交易主义也许能更好地定义美国与东盟工作关系的实质。围绕着这种交易性相互联系，更少的是特朗普之下的美国能够给东南亚带来什么，更多的是东南亚地区能够给特朗普的美国带来什么以便惠及美国人民。假如在保护或增进美国国际利益的哪一个方面都不能成交，要特朗普高度关注东南亚的可能性是微乎其微的。”

（二）与东南亚贸易关系呈现显著特点

1.特朗普更倾向于双边贸易偏好。特朗普一上台旋即退出了TPP谈判。在这一过程中，特朗普强调了他对于双边贸易谈判的偏好。特朗普正对贸易采取一种新的途径或方法，这种途径或方法没有给多边贸易协定留下空间。

2.特朗普执政时期美国的东南亚贸易政策将以独特的方式迈进。一方面，采取相对常规的方式，专注于对精选的协定的再谈判，以及达成数量有限的新双边协定；另一方面，采取非常规、刚性的方式前行，这种方式将检验其宪法所赋予的权威及其对于国际条约的责任与义务。无论它从哪条路径行进，美国贸易政策从广泛的意义上说将对美国在亚太的角色，尤其是在东南亚的角色产生重要影响。这将给美国和东南亚的贸易关系带来冲突和不确定性。

3.特朗普执政时期美国与TPP的东南亚成员国达成双边自由贸易协定的可能性不大。“TPP成员国中其他同美国没有自由贸易协定的亚洲伙伴，如马来西亚、文莱和越南，是不太可能看见双边自由贸易协定的，即使不是因为其他原因，那至少也是因为缺乏足够的沟通和交流而使得谈判变得困难，还有不相关的政治争论。”在布什政府执政时期，历经数年及多轮谈判，也未能与马来西亚达成自由贸易协定。美泰自由贸易谈判在布什政府时期夭折。“通过国会达成一个美越自由贸易协定，则需要一个主要的政治资本的承诺。由于国会习惯于以贸易换人权条款的方式来审视越南，如果越南政府在人权领域没有大的推动，国会将默认这种政治关注。考虑到文莱是一个非常小的国家，成本收益的政治驱动因素是美国对文莱缔结自由贸易协定考虑得更多的因素。”美国与越南、美國与文莱达成自由贸易协定将是极其困难的。

4.对规则执行的专注将是美国对东南亚贸易政策最显著的特征。美国商务部长韦尔伯·罗斯强调了他对于执行的专注：“那些不依规则行事的国家应该受到惩罚，而且是严厉的惩罚。”他提出将关税作为惩罚方式，表明在美国反倾销/报复税（AD/CVD）措施中对政府行动主义的支持。罗斯还表示，应美国工业界的请求，东南亚国家也可能成为AD/CVD执行的目标。东南亚国家包含在适用美国AD/CVD命令的42个现有对象的典型代表中。在AD/CVD执行的目标名单中，中国排在首位，印度尼西亚排第8位，越南排第9位，泰国排第11位。

（三）安全上向盟友提供再保证

特朗普强调同盟友进行安全成本的公平分担，上台后随即把交易主义外交理念付诸实践，要求北约、日本公平承担安全责任的防务费用。正如美国同其他盟友的关系一样，美国与泰国和菲律宾的安全同盟也难逃特朗普政府仔细审视的范畴。但是在东南亚，无论是美泰同盟、美菲同盟，还是其他同盟，都不会受到过度消极的关注。

1.就美泰同盟而言，美泰之间不存在严重的负担分担问题。美泰同盟的焦点是一年一度的“眼镜蛇”军事演习。美国依赖泰国主要是为了获得准入，也就是获得在泰国进行燃料补充、设备维修以及空中过境权。随着泰国面临的主要安全威胁的减弱，美国当前从美泰同盟中所获得的利益远超泰国。特朗普政府更加强调军事这一政策变化特征，有可能给美泰同盟关系带来某种程度的改善。美泰“眼镜蛇”军事演习重新启动，表明白2014年泰国军事政变后美泰关系得到恢复。

2.就美菲同盟关系而言，特朗普和杜特尔特执政时期美菲安全关系的清晰化将经历较长过程。然而，美菲同盟关系并未发生根本性的改变。虽然杜特尔特经常声称要结束美菲联合军事演习及同盟的其他一些活动，但美菲2017年联合活动日程并未改变，菲律宾武装力量仍将依赖美国。影响特朗普和杜特尔特时期美菲同盟的问题有两个，即责任和费用分担。特朗普倾向于在这一问题上进行施压。然而，假如美国军事部门在特朗普时期资金充足，美国与菲律宾的费用分担问题将不大可能成为一个突出的问题。总体上看，“无论如何，在军费分担这个问题上，特朗普更多是针对北约，而不是美国的亚洲盟友”。因此，特朗普的交易主义外交对美泰同盟、美菲同盟不会形成太大冲击。同时，美国还会基于自身利益需要，对其安全承诺进行再保证，以巩固它们的棋子地位和作用。

（四）争取东南亚各国配合美国的反恐行动

美国目前面临更为严峻的各类恐怖主义的威胁和挑战，这包括：美国国内极端主义（domestic extremism）、里通外国的恐怖主义（foreign linked terrorism）、国家发起的恐怖主义（state-sponsored terrorism）和全球恐怖主义（global terrorism）。对此，特朗普及其团队在上台前后都有相当清晰的认识。特朗普在整个竞选活动中及就任美国总统以来，对“伊斯兰国”采取强硬、不妥协路线。但是，无论特朗政府清除恐怖主义的决心有多大、毅力有多强，这个目标都是难以达到的。鉴于恐怖主义的威胁和挑战，特朗普政府仍将明知不可为而为之。美国的反恐与东南亚不仅息息相关，而且需要东南亚国家的密切配合与支持。印度尼西亚和马来西亚的绝大部分人口信仰伊斯兰教，东南亚其他国家也有数量不少的穆斯林。因此，特朗普的反恐及移民政策需要东南亚相关国家的支持与配合。

（五）美国东南亚政策中的中国因素仍将突出

无论特朗普政府的东南亚政策如何复杂和充满不确定性，有一点是很确定的，那就是中国因素在其中的核心地位。“特朗普执政时期，美国与东南亚之间唯一的和最大的安全问题不在东南亚区域内而是在东南亚区域外：中美关系的要旨（tenor）和管控（management）。往好的方面说，中美关系突变可能削弱东南亚各国领导人长期以来试图打造的中美之间的审慎平衡。往坏的方面说，中美关系的突变将把东南亚拖入严重的冲突之中。”因此，从长远来看，东南亚国家仍会在中美之间继续奉行大国平衡战略。这主要体现在：东南亚各国普遍担心特朗普政府忽视东南亚，从而导致东南亚地区权力失衡；面对日益崛起并在东南亚影响持续增强的中国，东南亚国家认为美国在东南亚的存在有助于维持地区平衡。

（六）特朗普政府将出台明确清晰的亚洲贸易政策和安全政策

美国退出TPP后，随之而来的重要问题是，取代它作为美国亚洲贸易政策的“重头展品”会是什么。鉴于美国对自身贸易政策处置失当，并导致退出贸易协定的后果，在该地区同意一种新的方式变得困难。特朗普政府不得不制定一个明确、清晰的亚洲政策。否则，这将引发地缘政治和地缘经济的不确定性，这种不确定性事关美国在亚洲的盟友和朋友，其中就包括那些美国在东南亚的盟友和朋友。此外，这种政策清晰性的缺乏，使得东南亚国家陷入对于美中关系发展轨道的困惑之中。这就造成了东南亚国家在保持地区权力平衡上的模棱两可和焦虑。

四、特朗普政府东南亚政策的影响及对策

鉴于美国是世界头号强国、唯一的超级大国，加之特朗普的个人特点，特朗普政府的东南亚政策及其未来发展趋势，必然对全球和地区的方方面面产生重大影响。对此，中国须未雨绸缪、积极应对，以最大限度地维护国家利益、地区乃至世界的和平和繁荣。

（一）特朗普政府东南亚政策的影响

1.特朗普政府东南亚贸易政策的影响。一是对东南亚的影响。特朗普的贸易政策可能采取常规和非常规的方式进行，其中的任何一种方式都将对美国在东南亚的经济面貌造成重要影响。特朗普政府明显的对抗性倾向，可能导致美国同东南亚及其他国家严重的针锋相对行为。特别是，如果美国决定不依赖WTO来解决非公平贸易操控等相关纠纷，而是诉诸1995年以前美国曾经使用过的救济方法，美国与WTO的关系将趋于紧张。当然，假如美国恪守其对WTO的总体承诺，并且事实上也运用WTO的争端解决机制来处理其关切，其对贸易关系的损害就是可容纳的。并且，假如特朗普动员国会上支持贸易的党团会议通过对东南亚国家的双边贸易协定，这就可能限制某些损害。另一方面，非传统（非常规）的强硬路线（方式）可能挑起真正的贸易战，其结果是给地区的和平、安全和繁荣造成严重的后果。二是对美国自身的影响。特朗普贸易政策的这两种方式，其影响大小取决于它们被多大的力度所追求，但无论如何都将对美国在东南亚更广阔的战略地位造成重要影响。不像在世界的其他部分，例如中东，该地区的生命及其政治是围绕着经济机会，而不是地缘政治斗争转动的。美国对自由贸易的敌意将削弱美国的影响力。假如美国对经济合作怀有敌意，其后果是美国将被视为外来者，美国的军事力量对于地区的愿望而言更多的会被视为障碍而不是促进者。尤其是，考虑到中国作为一个具有全球影响的大国，通过“一带一路”国际合作、亚洲基础设施投资银行、新发展银行扩大影响力，以及日本与东南亚经济的高度相关性，情况更是如此。

2.特朗普政府東南亚安全政策的影响。一是对中国的影响。奥巴马的亚太再平衡战略大体上已经停摆。理由有三：其一，亚太再平衡战略是奥巴马政府的一个遗产，特朗普就职后的行动已经表明他有意抛弃这份遗产；其二，特朗普宣布退出TPP本身就是对亚太再平衡战略的重击，因为TPP是奥巴马亚洲再平衡经济支架的核心；其三，特朗普专注打击“伊斯兰国”，其总统任期内的大部分关注焦点都将放在中东。奥巴马执政以来，中国在东南亚承受着来自美国的巨大战略压力，这种压力主要源于奥巴马政府实施的亚太再平衡战略。特朗普上台后的这些举措缓解了中国的战略压力，这对中国来说是一个利好。

二是对美菲同盟的影响。特朗普政府管理美菲同盟将面临较大困难，重要原因是杜特尔特和特朗普都是“善变之人”。特朗普和杜特尔特执政时期的美菲安全关系清晰化，将有很长的一段路要走。同时，有鉴于特朗普的交易主义外交理念，美菲同盟的防务费用分担问题或多或少是一个障碍。美菲之问的更大问题是，在菲律宾与中国因南沙群岛争端爆发冲突时，美国是否会给予菲律宾军事支持。

三是对中国与东南亚国家安全合作关系的影响。正如有学者指出的：“由于中国采取推回战略，并持续测试特朗普治下的美国的勇气，无论东北亚国家，还是东南亚国家，都需要美国的盟友更加积极主动地出击，尤其是日本和澳大利亚更是如此。美国缺少运用联盟的实力和意愿，除非美国的中等强国盟友加快速度增强它们的制衡能力，否则东盟成员国由于缺乏影响力将不得不容纳迎合中国，并维持最佳的交易。”由于美菲、美泰关系发展中存在困难和障碍，以及特朗普政府在东南亚运用联盟的实力和意愿不足，东南亚国家增强与中国的安全合作关系就成其选项之一。

3.特朗普政府对东南亚地区安全的影响。一是东南亚国家将拉拢日本、澳大利亚、印度等域外国家以弥补美国的不足。“对于东盟国家的一个清晰的选择是，让日本和澳大利亚来填补美国的短板。这种替补作用包括：同具有相似意向或目的或者志趣相投的东盟国家进行联合军事演习；军事人员交流往来；信息共享。”“如果特朗普被实践证明变得反复无常，妨碍清楚无常的美国在东南亚的政策方向，东盟必须准备接受美国的收缩角色，并与中等强国盟友和其他伙伴一起工作。”这也“意味着把印度带进来，充分利用印日轴心作为平衡物以制衡中国”。另一方面，基于自身利益考量，域外国家也会积极介入东南亚以弥补美国不足。美国需要同其中等强国盟友和伙伴携手合作，以保持自身在东南亚的影响力。东南亚地缘政治竞争的基础部分与价值观、利益有关。所有这些都可能导致东南亚地区安全形势的复杂化。

二是美国打击伊斯兰激进势力将对美国与东南亚的关系产生影响。特朗普政府对“伊斯兰国”采取强硬的不妥协路线。特朗普政府的强硬立场也会对其与东南亚的关系产生影响。首先，美国的这些反恐政策未必适合东南亚。在东南亚派遣地面部队不但在政治上难以维持，而且很可能不能为美国或东南亚国家政府所同意。其次，美国采取更为严厉的军事手段打击“伊斯兰国”，会问接给东南亚的安全带来更多风险。美国的作战部队一旦出现在叙利亚，很可能成为“伊斯兰国”在东南亚招募更多“斗士”前往中东参战的口号。这样一来，被吸引到叙利亚和伊拉克的“斗士”越多，他们被派遣回母国发动恐怖袭击的可能性就越大，东南亚的反恐形势更趋严峻。同时，假如特朗普政府的相关政策继续诋毁甚或妖魔化穆斯林，这无助于改善或提升美国在东南亚的形象，其结果可能相反。

（二）中国的对策

中国的近期对策为立足于南海冲突管控来进一步推动中国与东南亚各国、美国及东盟等域外国家及组织的关系；长远对策为积极推动中国同东南亚各国之问的双边或多边安全机制构建，维护中国与东南亚各国长期稳定的合作关系和东南亚地区的和平、稳定与繁荣。

1.继续推进中国与东南亚国家的关系。着重推进同南海声索国的战略互信，巩固中菲、中马关系，切实管控中越关系。马来西亚是南海声索国之一，但中马关系不但从未因南海问题出现过大起大落的情况，而且保持长期稳定。这得益于中马之间在求同存异的基础上保持高度战略互信。2016年底以来，随着马来西亚总理纳吉布的成功访华，中马两国关系再上新台阶。中马这一合作典范具有现实意义：一方面，它表明在存在海上主权分歧的背景下，双方仍然能够开展深度合作，搁置分歧而走合作共赢之路；另一方面，它堵住了域外势力介入南海争议的“缺口”和借口。这是发展同南海声索国“和而不同”合作模式的典范。中国需注重这一典型经验，并将之推广，用以处理同相关国家的关系。中菲关系在杜特尔特执政时期预计会获得比较平稳的发展。中国可继续通过推动两国的经贸合作，尤其是帮助菲律宾改善基础设施，帮助菲律宾改善社会治理等措施来深化两国关系。在南海问题上，中越关系是仅次于中菲关系的比较麻烦的双边关系。在中菲关系渐入佳境、美菲关系出现裂痕的情况下，美越互动趋于频繁。越南有可能取代菲律宾成为美国制衡中国的重要棋子，但越南成为具有菲律宾那种重要程度的棋子并不令人乐观。越美关系与菲美关系有着本质上的不同。在管控中越关系的问题上，我们大可不用担心因坚持南海主权立场而导致越南完全转向美国。地缘毗邻、意识形态以及经贸关系都决定越南无法做到这一点。

重视发展同东盟的关系。东盟对于维护东南亚地区的和平繁荣稳定至关重要，在协调中国与东南亚南海声索国的关系上也有着不可或缺的作用。对于《南海行为准则》取得进展，东盟发挥了积极作用。在东南亚国家热衷的TPP遭遇严重挫折的情况下，中国可大力推动由东盟十国推出的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）。作为世界第二大经济体，中国无论是在全球还是在东盟都具有举足轻重的影响力。因此，对于RCEP，中国应予以大力推动，以此与东盟国家形成真正的“命运共同体”和“利益共同体”。

2.切实管控中美南海冲突。在东南亚，南海问题是影响中美关系的核心问题，管控好中美南海冲突就等于管控好了中美关系。而要切实管控好中美南海冲突，推动构建中美新型大国关系是重要途径。新型大国关系旨在建立“不冲突、不对抗、互相尊重、合作共赢”的国家关系。2012年2月，习近平出访美国时提出，中美要构建“前无古人，后无来者”的“新型大国关系”。积极构建中美新型大国关系有助于中美南海冲突管控。其一，不冲突型大国关系有助于建立中美南海冲突“红线”共识。南海冲突中的主权声索问题是中国与东南亚相关国家之间的核心议题，而中美之问并不存在这一对抗。因南海地区安全问题的严峻化和南海海洋生態安全的恶化，中美之问在南海地区相互依存的可能性和必要性不断增加。以相互依存理论为指导，超越现实主义的局限，构建中美维护南海安全的共识，有助于为中美关系营造良好氛围，建立中美南海冲突中的“红线”共识，从而有效管控南海冲突。其二，不冲突型大国关系有助于打造中美在南海地区的战略互信。美国作为南海问题中的域外国家，其南海政策除受到美国战略利益的影响外，同时受到南海争议相关国家的影响。菲律宾在黄岩岛事件中不断丑化中国的形象，固化了美国关于中国强势的认识。因而，积极构建新型大国关系是增进中美战略互信的重要途径。

增进中美在南海地区的战略互信可以从以下方面努力。一是明确中美在南海地区的核心利益。管控中美之间在南海地区的海权竞争，减少中美在南海冲突中的海权竞争意识，加强中美在南海政策上的沟通，是管控中美南海冲突的有效途径。二是完善南海地区机制建设。关于在南海地区构建安全合作机制的倡议层出不穷，但大多未能付诸实践。现有对话机制主要有两个：东南亚国家联盟，“处理南海潜在冲突研讨会”（简称“南海研讨会”）。这两大机制为维护南海和平，解决争端发挥了关键性作用，但是这两大机制都存在明显的不足，都将美国排除在外。随着中美南海冲突加剧，管控中美南海冲突需要完善南海地区现有的安全合作机制。中美共同参与这样的协商机制，不仅有助于管控中美南海冲突，而且契合中美构建合作共赢型大国关系的目标，具有十分重要的现实意义。

3.建立单边或双边安全机制。从长远来看，应立足于同东南亚国家建立单边或双边安全机制，以削弱东南亚国家对美国的安全依赖关系。首先，自2016年以来，特别是自杜特尔特当选菲律宾总统以来，菲律宾对外政策发生了重大调整：调整“外交向美一边倒”政策、大幅度调整与中国的外交关系、加强与日本的合作、加强与东盟国家的合作。中菲关系回到正常国家关系的状态，并呈现出良好发展势头，南海安全局势也出现积极发展势头，这是中国与东南亚国家建立安全机制的重要利好条件。

其次，东南亚国家在发展同中国和美国的关系时，也有非常清晰的认识，那就是，它们并不愿意在中美之间选边站队。中国是它们的近邻，又处于快速发展期，已经是其最大的贸易伙伴，且这一势头将持续。东南亚国家与中国的经济联系在许多方面是美国所无法取代的。而且从长远来看，中国的市场潜力更是美国市场所不可比拟的。尤其是，“一带一路”国际合作、亚洲基础设施投资银行等重大举措，使东南亚国家与中国的经贸合作关系日益密切。这是建立这种机制的重要经贸基础和条件。

再次，特朗普政府“美国第一”的外交方向及其交易主义取向，尤其是在东南亚政策实践中表现出的对东南亚关注度的下降，为中国进一步发展同东南亚国家的全方位关系，特别是建立安全合作机制提供了千载难逢的机遇。目前，由于东南亚一些国家的外交调整，以及特朗普政府对东南亚的政策倾向，美国与东南亚的关系处于一定的疏离状态。从长远来看，中国的迅速崛起仍然是东南亚各国的重要安全关切，东南亚国家虽然与美国也会在安全问题上存在分歧并采取一些行动，但这并不意味着它们将投向中国，它们对中国的担忧整体上大于对美国的担忧。它们与中国打交道，除了为在经济上获取好处外，也希望约束中国、减少自身的安全风险。同时，基于东南亚对美国国家利益的重要性，美国仍会千方百计地拉拢东南亚各国，尤其是菲律宾、越南等重要棋子，以抑制中国影响力在东南亚的扩展。仅此而论，美国与东南亚的安全关系很可能会在未来某个时问再度密切起来。例如，20世纪90年代，菲律宾曾通过修改宪法让美军撤走。但阿基诺三世上台后，菲律宾政府又让美军以“部队轮换”的形式实质性地重返菲律宾。因此，解决这个问题，中国必须同东南亚国家建立起双边和多边集体安全机制，在安全上真正捆绑在一起，以削弱美国对东南亚的影响。

责任编辑：林华山