深化“放、管、服”打造江苏渔港监督行政执法新体系

文/冯均健

随着海洋渔业事业的发展，江苏“省—市—县”三级渔港监督机构在责权事项方面积累了越来越重的弊端，遇到了发展瓶颈。本文依照“提高行政效能，创新执法体系”的基本原则，着眼“放、管、服”的不同角度，围绕渔港水域安全监督管理、渔港建设及渔业航标管理、渔业船舶登记、渔业船员考试发证、水上交通事故调处等五项基本职能进行了认真细致的研究，提出了江苏渔港监督行政执法新体系。

一、江苏渔港监督机构职能概况

1980年1月1日国家水产总局在《关于设置渔业港口监督机构的通知》（【79】渔总【管】字第34号）中明确了渔港监督机构的任务，随着有关法律法规的实施和完善修订，渔港监督基本涵盖了渔港水域安全监督管理、渔港建设及渔业航标管理、渔业船舶登记、渔业船员考试发证、水上交通事故调处等五类职责。

江苏省水产局根据全省各级渔业行政主管部门的实际管理情况，本着解决困难、着眼实际、协调发展的原则，于1994年下发了《江苏各级渔港监督机构的职责分工和渔船检验机构管理范围的调整意见》（苏渔人【94】11号）。意见根据渔船马力大小、船员等级高低等原则对各级渔港监督机构进行了业务分工，省渔港监督局统一领导全省渔港监督各项业务，同时担负部分职能工作，省渔港监督局各分局、各市渔港监督处、各县渔港监督及乡（镇）渔港监督站分别承担不同级别的职能和收费工作，构成了“省—市—县”三级渔港监督的执法服务体系。

二、当前江苏渔港监督体系分析

目前江苏省经农业部确认的渔港共144个，其中海洋渔港41个，内陆渔港103个，实际能够提供避风渔业港区共223个，从事海洋渔业生产的渔船大约4800多艘，从事内陆渔业生产的渔船5万余艘，全省从事渔业船员约15万人。多年来，江苏各级渔港监督机构在保障渔港水域安全，助力江苏海洋渔业事业发展中作出了积极贡献。但是随着渔业事业的不断发展，江苏渔港监督现有体系也积累了诸多弊端，存在着亟待改革的需求。

（一）责权事项叠加，层级监督路径不清晰

目前江苏渔港监督的体系构架为省、市、县三级结构，但是省级机构和市、县级机构担负着性质相同的业务工作，无论是渔船登记还是船员考试发证，只是从管理对象的级别上进行区分分工。这种体制的存在，对一段时期以来江苏基层渔港监督力量薄弱，对改善基层执法力量和工作服务水平以及培养和锻炼渔港监督队伍起到了重要作用。但是，这一体制也让省、市、县三级渔港监督责权事项叠加，层级监督路径不清晰。

省级机构既做运动员又做裁判员，由于省级机构做了大量的业务工作，市、县级机构业务量较少，又不主动突破，部分地方渔业主管部门不重视渔港监督工作，造成了基层机构能力建设长期荒废。逐级督查考核工作同样推行不畅，甚至出现了市（县）级机构对省级机构的业务质量展开实际意义上的考核，虽然也是互相监督，但间接上导致省级机构监督权威性的下降，全省缺乏从上到下的监督机制。

（二）重“服”弱“管”，执法体系方向不明确

江苏渔港监督局为全省渔港监督工作的领导机构，执法人员全部科班出身，学历水平为省海洋与渔业局直属单位之最，历来盛行专业研究之风，多年来颇有建树，在全国渔港监督机构中业务研究能力突出。由于历史原因，市县渔港监督机构能力建设不足，省级机构及其四个分局承担了全省主要渔业船员的培训考试、渔船登记、安全检查和渔业航标工作。庞大的业务工作同样弱化了省级渔港监督机构在全省履行行政处罚执法组织的领导，省级机构及其分局自机构建立以来渔港监督行政处罚鲜有涉及，在对市县机构的督查考评中，行政处罚等管理手段基本不作为考核标准，造成了全省渔港监督处罚案件极少，罚没金额占渔政整体处罚金额微乎及微，这与港口渔船安全技术状况保持差和船舶进出渔港签证率低的情况形成了明显的对比。省级机构的人员力量偏向了船员培训、船舶注册登记、业务法规的研究、各类培训学习、各类出版物的编写、例行公事的安全检查和安全宣传活动等等服务类政务活动，没有系统的研究江苏渔港监督行政处罚监督体系的建设，构建全省一盘棋的渔港监督执法队伍，形成渔港监督应有的执法效应。

（三）执法装备薄弱，行政执法能力不突出

作为江苏渔业行政执法力量的一支主要队伍，近年来，江苏渔港监督在执法装备和执法基地上没有得到应有的重视，远远落后于全省渔业行政执法现代化建设，同样也落后于行使类似职能的交通海事机构。市县级机构基本走向大渔政综合执法，相应的装备近年来逐步完善。而作为领导和示范机构，省级机构执法车、艇严重不足，四个直属分局甚至没有执法车和执法船艇。虽然担负着全省渔业职务船员考试发证的职能，全省却没有一家完善的船员考核基地，与交通部门遍布全省的机动车驾驶员考试基地形成鲜明对比。渔港水域安全监督管理、渔港建设及渔业航标管理、渔业船舶登记、渔业船员考试发证、水上交通事故调处等职能的实施都需要坚实的装备武装，薄弱的装备基础，也间接导致了全省渔港监督行政执法流于形式，缺乏实效。

三、如何做好江苏渔港监督“放、管、服”

所谓“放、管、服”，就是简政放权、放管结合、优化服务的简称。“放”就是下放行政权，减少没有法律依据和法律授权的行政权，理清多个部门重复管理的行政权。“管”就是政府部门要创新和加强监管职能，利用新技术新体制加强监管体制创新。“服”就是转变政府职能减少政府对市场进行干预，将市场的事推向市场来决定，减少对市场主体过多的行政审批等行为，降低市场主体的市场运行的行政成本，促进市场主体的活力和创新能力。

2017年，江苏渔港监督事业在省海洋与渔业局的大力支持下，逐步迈出了改革的坚实步伐，结合新一届中央政府和江苏省政府关于深化改革的强烈要求，江苏渔港监督事业迎来了改革创业的大好时期，如何抓住政策的机遇，做好“放、管、服”，构建适应江苏现代渔业发展的渔港渔船监督管理新格局，既是当前行政体制改革的基本要求，又是江苏渔港监督执法体系建设的迫切需求，也是深化“放、管、服”的直接体现。

（一）渔港水域安全监督管理

渔港水域安全监督管理是渔港监督工作的重中之重，近年来，全省渔港监督工作仍存在诸多不足，尤其表现在船员配备不足、进出港签证率偏低、船名号乱涂乱画、渔船安全技术状况保持较差，这些顽疾都与“管”不到位有着直接关系。要加大“管”的力度，强化港口执法检查。江苏已经制定了“县级检查、市级督查、省级督导”的三级港口执法工作机制，实施层层落实执法监管责任，进而推进各级机构履行管理职责。

船舶进出渔港签证制度是渔港水域安全监督管理的主要工作。近日，农业部已经着手开展取消进出港签证制度，实施船舶进出渔港报告制度。这一政策的改变是“放、管、服”最有力的体现，把报告船舶状况的主动性下放给船东，通过事中事后的监管来促进船舶技术状况的保持和提高。江苏渔港监督要在坚持“省级督导、市级督查、县级检查”的三级港口执法工作机制的基础上，做好以下工作。

1.“放”

把船舶状况报告的主体放给船东，把船东是第一责任人落实到实处，激发船东在渔港水域安全管理中的自主性和主动性。在全省渔港水域范围内和经常进出渔港的船舶中做好宣传告知工作，让船东积极履责，熟悉申报程序，掌握报告操作规定。

2.“管”

“县级检查、市级督查、省级督导”的三级港口执法工作机制要落实好，明确各级职责。建立考核机制，尤其考核各级机构渔业港航监督行政处罚案件的数量和质量，符合辖区渔港安全管理的现状。但是如何做到督导到位仍需认真研究，国务院在《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》中要求要做到“公开监管”，就是全面推行“双随机、一公开”的监管模式，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。省级渔港监督机构要把“公开监管”作为督导的有力手段加以利用，依托沿海四个直属机构重点实施“双随机”检查，抢抓机遇，构建四个沿海执法基地，配备专用执法车、港口执法艇以及取证装备，转变执法人员工作重心，抓紧建立随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库，制定随机抽查工作细则。开展 “双随机”行动，重点在渔港出海口设检查关口，对进港和出港渔船的进出港报告情况进行实船检查。拿出“ 一公开”结果，将检查结果定期全省公开通报，建立黑名单制度，实现督导实效。

3.“服”

要做到“放”下去，“管”的好，就要在“服”上下功夫。国务院在《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》中要求要大力推行“互联网+政务服务”，推行实体政务走向网上政务，渔港水域安全监督管理要从各级部门的“大厅服务”走向船东船长的“掌上服务”。进一步整合渔政管理系统、江苏渔船管理系统、船东互保系统、船员管理系统等多方面的数据，实现即将实施的船舶进出港签证系统操作的“傻瓜化”。建立类似交巡警部门的车辆管理系统，对违反渔港水域安全监督管理规定，相关处罚决定未处理办结的船舶实施捕捞资源许可、船舶检验、产权及国籍登记等联席机制，以数据关卡为制约，冻结相关许可事项的申请办理。

（二）渔港建设和渔业航标管理

突出一个“服”字。渔港建设和渔业航标管理渔港监督的基础性工作，随着江苏沿海开发的大力推进、新兴海港的不断建设和渔业生产经济形势的变化等多种原因，渔港性质和渔船传统航道都发生了很大的变化。江苏渔港监督应根据职责做好新时期渔港和航标的规划管理工作。江苏省正在制定《江苏省渔业港扣管理办法》，应紧紧围绕“放、管、服”要求，进一步激发社会资本的渔港开发力度，繁荣渔港经济。对于航标管理，除了利用国家项目之外，还应加强与海上风电、海洋勘探、海上光缆等涉海相关工程方的沟通，创新管理模式、降低潜在风险，本着保护资产和渔船航行安全的原则，合作共建维护渔业航标。同时，加强航标，利用上媒体宣传力度，进一步放大航标建设维护管理的社会效益。

（三）渔业船舶登记

渔业船舶登记要突出一个“放”字。国务院批准的《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》中要求，“对相同、相近或相关联的审批事项，要一并取消或下放，提高放权的协同性、联动性”。近年来，江苏渔港监督已经先行先试，下放了一部分渔船的登记管理工作，实践证明，上面放的下去，下面接的住。所以要进一步解放思想，加大“放”的力度。进一步下放渔业船舶登记权限，产权登记和国籍登记以及航行签证簿本着“属地管理、不分船舶大小、便民高效”的原则全部直接下放到县级渔港监督机构，真正做到便民高效管理。结合渔港监督管理，渔船检验工作在市县机构能力建设成熟时也应进一步下放。

（四）渔业船员考试发证

1.“放”

进一步明确船员培训的组织部署工作。长期以来，渔业船员培训考试工作按照等级类别由省、市、县三级开展，形成了各扫门前雪的传统，谁考谁培谁组织。新形势下，渔港监督负责船员考试发证，作为发证机关，应不再主动承担船员培训的组织工作，将船员培训的组织工作落实到县级渔业行政主管部门。作为省海洋与渔业局的直属职能机构，省渔港监督机构要将市县渔业船员培训的组织宣传工作作为考核项目之一，对组织不力的进行督促和通报。进一步放开船员培训社会化，充分调集社会资源开展船员培训工作，减少行政干预。

2.“管”

一是管好船员持证，加强事中事后监管，通过港口执法，严查船员持证情况和履职情况，倒逼船东主动组织船员进行培训考试持证。二是管好培训机构，加强对船员培训机构的培训条件、培训情况、培训质量进行监督检查。三是管好考试发证，做好船员考试发证工作，对普通船员要强化四项基本技能的考核，职务船员要突出实操，贴近实际，严格考纪，高效发证。

3.“服”

建立船员考试基地。依托沿海四个分局的优势，加大力度建立江苏省船员考试基地，尤其加大对四项基本技能所必须的考核设施的建设力度。可以通过“省校合作共建”的方式，与沿海交通航运专科学校的合作，利用高校资源优势和评估员资源优势，向上争取项目资金，建设满足渔业船员考试要求的现代化考试基地。

（五）水上交通事故调处

水上交通事故调处是水上安全事故的的组成部分，《江苏省渔业水上安全突发事件应急预案》和农业部《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》对渔港监督水上安全事故调处有着明确的职责分工。渔港水域内水上交通安全事故的调处是渔港监督负责，水上安全事故调处要有同级渔业行政主管部门的授权。总体来讲，江苏渔港监督对渔业水上事故调处经验丰富，在全国系统内首屈一指，涌现出一批渔业海事处理专家，在新的形式下，应加强年轻人才的培养，建立人才梯队。同时，作为省级渔港监督机构要加强领导组织作用，开展各机构事故调处业务比赛活动，积累经验，锻炼队伍。

四、结论

“简政放权、放管结合、优化服务”，要立足深化机构改革大局的高度，本着渔港监督事业发展兴旺的原则，按照“放、管、服”的要求，重点围绕五类基本职能，加大人才、经费、技术、装备方面的保障，该“管”的要管好，该“放”的要放到底，该“服”的要减少干预，加大服务力度。使得渔港水域安全监督管理上台阶、渔港建设及渔业航标管理上档次、渔业船舶登记便民生、渔业船员考试发证更快捷、水上交通事故调处更专业，构建适应江苏现代渔业发展的渔港渔船监督管理新格局，不断满足新时代广大渔民群众对渔区美好生活向往的需求。