我国失地农民户籍制度改革进展缓慢原因解析

贾瑞芳

[提要] 失地农民是我国城镇化进程中出现的特殊群体，户籍制度的利益分配功能严重损害农业户籍人口特别是失地农民的合法权益。加强失地农民户籍制度改革已成为事关改革发展、社会稳定的重要问题，然而我国失地农民户籍制度改革推进艰巨而复杂。这与我国失地农民户籍制度改革缺乏制度层面的顶层设计、改革成本巨大，阻碍改革进程、户籍功能“超载”，改革复杂艰巨等具有极大的关联。

关键词：失地农民；户籍功能；户籍制度改革

中图分类号：C913 文献标识码：A

收录日期：2018年1月22日

户籍制度改革是一项庞大系统的工程，“牵一发而动全身”，事关社会公平正义和亿万人民福祉，失地农民户籍制度改革的推进更是艰巨和复杂。

一、改革缺乏制度层面的顶层设计

近年来，在国家户籍制度改革试点的鼓励下，地方政府因地制宜地进行有益的尝试，为积极稳妥推进我国户籍制度改革工作奠定了良好的基础。但是，在我国户籍制度改革工作进入攻坚阶段的情况下，单纯的依靠地方政府局部性的改革难以取得实质性的进展和突破。这主要表现在以下几个方面：

首先，户籍制度改革是一项系统工程。涉及面比较广，公安部、教育部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、卫生部、交通部、文化部等都有参与，单单依靠地方力量是无法驾驭的。这就需要国家层面的统筹规划，对地方工作进行科学的指导和规划。根据户改进度合理调整中央和地方政府的权责范围，如打工子弟的教育问题，是否可以由中央政府负责，让我国公民跨越户籍限定，只要持有我国居民身份证，都可以平等地在我国任何地方接受义务教育，这将是我国户籍制度改革的跨越性进步。

其次，地方性的自主改革解决不了深层次的制度问题，往往使户籍制度改革流于表面，避重就轻。户籍制度在其发展过程中，与其他社会制度交互影响、互相依存，户籍制度改革必须要有与之配套的制度改革，如财政制度、社会保障制度、就业制度、教育制度、农村土地产权制度、医疗制度等。地方户籍制度改革无法对这些深层次的问题作出回应，他们往往在自己的职权范围内对表面的、形式上的政策进行零散的、应急性调整，长此以往，户籍制度改革的持续性和推广性面临挑战。

再次，地方政府的户籍制度改革具有趋利性。我国幅员辽阔，各地区经济发展水平和资源优势差异明显，为了追求地方利益，地方政府往往将户口作为招商引资、吸引人才的工具，加剧了城乡分裂和地区差异，与户籍制度改革的方向背道而驰。中央政府应承担起调节和干预的职责，保障户籍制度改革的总体推进和良性循环。同时，各地方政府間的利益博弈很有可能出现“福利移民”的困境，某一地区户籍门槛的降低和福利待遇的提高很可能引起外来移民聚集，导致当地的公共资源和基础设施不堪重负，盛极一时的郑州户籍制度改革于匆忙中喊停便是最好的诠释。

最后，各自为政的户籍制度改革未来如何融合成为难点。从各地目前推出的户籍制度改革方案不难发现，改革的目标设计、受益人群、落户政策、福利待遇等都存在明显的差别。单单就受益人群来看：成都市户改对象主要针对本辖区内人员，未涉及外来人口；郑州市则是将辖区内外的城乡人员都包括，符合条件即可落户；中山市的“积分入户”主要针对辖区外的城乡人员。而我国人口迁移有很大比例的是跨省迁移人口，特别是向沿海发达地区迁移，他们恰恰是急需解决户口问题的，这些由地方政府推动的户籍制度改革无法覆盖那些来自省外的流动人口。同时，跨省迁移后的社保问题如何对接？在当地享受到的土地权益跨省迁移后是否同样享有都是厄待解决的问题。

二、改革成本巨大，阻碍改革进程

习近平在亚太经合组织领导人非正式会议上的发言中表示，改革之路从无坦途，无论发达成员还是发展中成员，都要做好为改革付出必要成本的准备。我国的户籍制度改革亦是如此，改革有收益是一个或然结果，而改革有成本则是一个必然事实。我国户籍制度改革的成本主要包括以下三个方面：

一是巨大的财政资金成本。截至2013年，我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元每人。2015年我国失地农民总数为260万人，仅仅在失地农民户籍制度改革上，政府就要投入3，406亿元。这还只是最保守的统计，因为以农业转移人口的转换成本为基数进行计算，一定程度上降低了转换成本，这是由于农业转移人口还包括农民工，他们长期居住在城市，已经享受到部分公共服务，因此农民工市民化所需要的成本远远小于失地农民。

二是来自既得利益者的阻挠。一方面失去土地的保障，失地农民时刻面临着最基本的生存问题，他们对改革的支持和参与，是一个趋利性的衡量过程。因此，在改革的过程中，会出现社会福利向农民群体倾斜的情况，这种差异性的安排是我国户籍制度改革的必经阶段，但是“市民吃亏”这一表面现象很容易引起城市居民的阻挠和反对；另一方面失地农民大量进入城镇增加了劳动力市场的竞争，对城市居民就业产生冲击和影响，势必会引发他们的不满。失地农民聚集到城镇也会引发一系列社会问题：拥挤的交通、教育资源的缺乏、社会治安的混乱都将对原住居民的生产生活产生影响。他们往往通过人大提案、新媒体等手段向政府表达不满，从而抵制失地农民的大量迁徙。

三是来自制度方面的压力。户籍制度在过去的半个多世纪中，与其他社会制度交互影响、互相依存，形成一个错综复杂的制度群，户籍制度改革涉及教育、医疗、卫生、就业、社保等一系列制度的变革。户籍制度改革成功与否，不仅仅来自于户籍制度本身，而是与其他制度共同改革发挥的合力效应。相关配套制度改革滞后，城乡之间、不同城市之间的公共服务水平仍然存在较大差距，教育、医疗、养老、住房等诸多福利政策成效甚微，户籍福利居高不下，户籍的重要性进一步凸显，使得户籍制度改革步履维艰。由此可见，户籍制度的改革必须与其相关制度的改革同步推进，才能形成突破性的进展。endprint

三、户籍功能“超载”，改革复杂艰巨

户籍制度作为我国一项基本的国家行政制度，在过去半个世纪的变迁中，在其人口登记管理职能的基础上承载了其他利益分配功能，为社会分配的不平等提供了合法性的依据。我国户籍涉及范围较广，经济发展、政治诉求、收入分配、资源配置、公共服务、财政参与、公平正义等各个领域都有所涉及，无形中加大了我国户改难度。具体表现在三个方面：第一，我国幅员辽阔，地域差异显著，各地区间、城乡之间发展不平衡的现状，以及不同规模、不同层次和类型的城市现实发展情况也不相同，复杂的国情现状决定了我国户籍制度改革要立足现实基础，允许多样化和差别化的户籍改革政策，这对我国户籍制度改革是一个不小的挑战；第二，我国户籍制度在长期实行过程中，与社会福利待遇如教育、医疗、住房、人事、工资、社保等相互交织，相互影响，形成一张无形的网络，“户口福利包”难以剥离；第三，各群体利益诉求复杂多样，城镇居民的不满、失地农民的生产生活及其融入问题都是户改需要考虑的因素。即便是在失地转移人口内部，其需求也不尽相同，比如有些是面临子女教育的急切需求，有些是对职业有迫切需要的。这些都加剧了我国户籍制度改革的艰巨性和復杂性。户籍功能“超载”、地域差异显著、利益诉求多样使得我国户籍制度改革复杂艰巨，改革进程缓慢，在改革成效不太明显、城市户籍原有福利没有得到根本性触动的情况下，城市户籍附加值的优势仍然存在，基于原有户籍之上的就业、教育、医疗、住房、社保等福利改革成效甚微，二元社会管理模式没有得到真正的改变，一定程度上加大了我国户籍制度改革的难度。

失地农民户籍制度改革作为我国现代化建设中的重要一环，对失地农民户籍制度改革工作进展缓慢进行深层次的原因剖析有利于进一步明晰户籍制度改革的目的与方向，加快推进户籍制度改革，是维护失地农民权益、促进社会公平正义的基本要求，也是统筹城乡发展、加快推动新型城镇化建设的一个重点领域。

主要参考文献：

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