山西省湿地保护修复制度方案初步研究

姬奇武

（山西省自然保护区管理站，山西 太原 030012）

2017年10月18日，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上提出坚持全面深化改革。这是继党的十八届三中全会后，我党继续将全面深化改革推向深入发展的又一坚实步伐。生态文明体制改革作为全面深化改革的重要组成部分，在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进四个全面战略布局中发挥着重要作用。

湿地作为地球上最重要的生态系统之一，在调节气候、蓄洪防涝、维护生物多样性等方面发挥着重要作用，被誉为“地球之肾”、“天然水库”和“天然物种库”。

1 湿地保护修复制度方案出台的背景

1.1 山西省湿地资源状况

山西省地处黄土高原地带，总面积15.66万km2。作为内陆省份，东部与太行山脉连亘，西部与吕梁山脉纵列，地势北高南低，境内大部分为半干旱气候，降水量较小，湿地资源严重短缺，全省湿地面积15.19 万 hm2，仅占国土面积的 0.97%，低于全国平均水平。全省湿地分为河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、人工湿地4大湿地类，其中河流湿地9.70万hm2、湖泊湿地 0.31万 hm2、沼泽湿地 0.81万 hm2、人工湿地4.37 万 hm2。

山西省湿地维管束植物有609种，隶属于79科298属，分别占全省维管束植物种、科、属总数的22.20%、43.40%和 38.45%。其中，国家重点保护的有 8种，山西省重点保护的有2种。湿地脊椎动物26目52科232种，占山西省脊椎动物总种数的42.26%。其中，国家重点保护动物16种，山西省重点保护动物8种。湿地鱼类82种，其中野生种66种。

1.2 湿地保护成效及存在问题

近年来，按照省委、省政府的重大决策部署，湿地主管部门不断加强湿地保护与恢复工作，取得了一定的成效。截止目前，全省共批建省级湿地自然保护区3处、湿地公园59处，其中国家湿地公园5处、国家湿地公园（试点）14处、省级湿地公园40处，湿地保护率达到43.97%，形成以湿地公园和湿地类型自然保护区为主体的湿地保护网络体系。根据全国第二次湿地资源调查数据显示，全省湿地面积较1997年减少了6.27万hm2，湿地植物由原来的686种降低到目前的609种，减少了77种，湿地动物种类也略有下降。山西作为全国重要煤炭能源基地，湿地保护与利用的矛盾凸显，使原生态的湿地出现了零碎化、板块化和破碎化现状，无法发挥正常的生态服务功能。国家林业局局长张建龙指出：“污染、过度捕捞和采集、外来物种入侵和基建占用成为威胁湿地生态状况的主要因素”。这些威胁因素，不仅使湿地出现诸多突出问题，而且影响了湿地维护国家安全、国土安全、粮食安全、物种安全、淡水安全、气候安全和人身安全等作用的有效发挥。

2 湿地保护修复制度方案是山西生态文明建设的最新成果

2016年11月，国务院办公厅印发了《湿地保护修复制度方案》，对湿地保护修复制度体系建设、部门分工、落实责任主体等作出了明确的规定。2016年12月，楼阳生省长、郭迎光副省长批示“由林业厅牵头，会同有关部门尽快制定全省湿地保护修复制度方案，并认真履行各自职责，确保实现湿地保护修复的目标任务。”且在2016年7月，山西省委、省政府印发的《山西省生态文明体制改革实施方案》（晋发〔2016〕24号）中，将“研究制定湿地保护修复制度方案”列为省林业厅牵头的工作任务之一。省林业厅高度重视，按照省领导批示精神及任务分工，及时安排湿地主管单位立即组织有关人员开展学习研究，初步拟定了贯彻落实措施。2017年2月启动工作，在多方征求意见的基础上，经反复修改、补充和完善，形成了《山西省湿地保护修复制度方案》（送审稿），并于2017年12月1日通过省长办公会议审议，议定以省政府办公厅文件形式印发实施。

《湿地保护制度方案》指出：“实行湿地面积总量管控，到2020年，全省湿地面积不低于15万hm2，湿地保护率提高到50%以上。严格湿地用途监管，确保湿地面积不减少，维护湿地生物多样性，全面提升湿地保护与修复水平。

3 推动湿地保护修复制度方案落地生根的重要举措

该《湿地保护制度方案》是一份纲领性的文件，是全面保护湿地的顶层设计框架。要想《制度方案》涉及的各项任务落地生根，必须下更大力气，在落实上下功夫，逐项逐条进行落实，把《制度方案》转化为具体的政策、制度和方案。首先就是要抓最关进、最急迫、最紧要的来推进工作，确保湿地保护修复各项工作落到实处。

3.1 实行全面保护，落实湿地面积总量管控目标

该《湿地保护制度方案》把“实行湿地面积总量管控”放在第一位，充分体现了山西省生态文明建设理念和全面建成小康社会的大局思维。实行湿地面积总量管控，就需要将全省现有的15.19万hm2湿地逐级分级，落实到各个市县（市、区），确定各个市县（市、区）的湿地面积总量管控目标。各市县（市、区）在贯彻落实湿地保护修复制度方案过程，2018年要根据国家和省级层面要求，制定适合本行政区域的《湿地保护修复制度方案》。根据《山西省关于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求，全省湿地保护红线划定工作已经启动，并于2018年1月完成湿地公园、湿地自然保护区落界标定工作，目前全省57个湿地公园湿地“一张图”已经完成，为划定生态保护红线奠定了基础。

3.2 建立分级体系，落实湿地分级分类管理目标

根据生态区位、生态系统功能和生物多样性，全省湿地分为国家重要湿地、省级重要湿地和一般湿地。国家重要湿地由国家层面会同有关部门制定，省级重要湿地和一般湿地由省林业主管部门会同有关部门制定。2017年8月启动《山西省省级重要湿地认定办法》（以下简称《办法》）制定工作，并很快形成征求意见稿，9月份先后征求了相关处室、各市林业局、省直各林局、省直有关厅局意见，并进行了第一次修改，之后又进行了合法性审查，并按照审查意见再次进行了修改完善，最终形成目前的送审稿。在《办法》印发各市、有关部门的基础上，省林业厅将及时落实发布全省第一批省级重要湿地名录工作。

3.3 完善湿地修复，落实退化湿地修复制度

《湿地保护修复制度方案》要求建立退化湿地修复制度。湿地退化最直接的体现就是面积减少。多年来，山西省作为煤炭大省，采煤导致地表水位下降，地下水渗漏，使全省湿地水源和面积减少。明确责任是推动湿地修复工程的前提。按照“谁破坏谁修复、谁批准谁负责”的原则，由责任人或责任主体自行开展湿地修复或者委托具备修复能力的第三方机构代为修复。针对煤炭开采等各类采矿权对湿地资源的影响，山西省国土资源厅等6厅局联合下发文件，要求各市相关单位把握好各类采矿权进入生态敏感区准入原则。湿地公园作为生态敏感区域，严禁包括煤矿开采在内的各类采矿权进入湿地公园范围内，对已经进入的采矿权要求限期退出湿地公园，并控制一定的间隔距离，确保不因采矿导致水系断流、湿地受损。《湿地保护制度方案》还提出了退耕还湿、退养还湿、盐碱化土地复湿等部分恢复湿地功能的举措，目前山西省在学习借鉴东北、内蒙古4省（区）开展的试点工作经验基础上，启动了本省范围内的退耕还湿试点工作，在山西古城国家湿地公园选取了13.33hm2退化湿地实施退耕还湿，以期通过试点经验，在全省范围内推广实施。2011年以来，全省坚持生态优先，以自然恢复为主与人工修复相结合的原则，逐年实施湿地生态保护与恢复工程，先后投入的资金达1.65亿元，促进退化湿地 不断修复，生物群落不断重建，生态系统和生态功能逐步完善。

4 结语

《山西省湿地保护修复制度方案》是山西省生态文明建设的成果，也是今后山西省湿地保护工作遵循和贯彻落实的纲领性文件。山西省湿地资源弥足珍贵，只有不断完善相关制度建设，建立制度约束机制，通过制度促进全面保护，提高民众保护意识，把全面保护与合理利用有机统一，促使山西省湿地保护事业健康发展。

[1]党的十九大报告辅导读本[M].人民出版社，2017.

[2]宋伯为.中国湿地资源·山西卷[M].北京：中国林业出版社2015：