行蓄洪区小城镇总体规划编制研究

张 茜

(安徽省城乡规划设计研究院，安徽 合肥 230022)

1 行蓄洪区设立的意义

行蓄洪区是行洪区和蓄洪区的统称。长期以来，我国行蓄洪区为防洪保安大局作出了巨大贡献，对保障人民的生命财产安全起到了不可替代的作用。行蓄洪区在防洪历次大洪水中起到了分洪削峰、降低河道水位、减轻防洪压力的重要作用，是保障重点防洪安全，减轻灾害的有效措施。

2 行蓄洪区中小城镇现状问题

行蓄洪区不仅是行蓄洪水的场所，而且是数百万群众赖以生存发展的基地。蓄洪区居民的生活水平普遍不高,且居民收入较低。当地多数居民生活仅处于能满足温饱的水平。蓄洪区的居民主要经济来源，是依靠土地为主的农业生产以及外出务工。而在泄洪时期,将严重影响土地产出，甚至绝产,此时当地居民的主要收入来源只能依靠政府补贴或是外出务工。

2.1 发展落后，脱贫之路艰辛

行蓄洪区设立的原则是最大程度的减少损失，也就是要以最小损失保大局。从这个意义上来说，行蓄洪区内自然是不能大力发展基础设施建设、建立产业基地、活跃商品市场等经济发展活动。而对于蓄洪区内的民众来说，他们同样有发展经济，追求富裕的需求。党的十九大报告指出我国社会主要矛盾为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。如何在行蓄洪区平衡经济发展，关系到国家的脱贫事业发展。

2.2 生活环境恶劣，生存条件较差

目前，我国的行蓄洪区均开展了严格的安全建设，确保了行洪期间人民的生命安全。但仍无法妥善解决人民群众的财产损失问题，致使长期以来行蓄洪区居民处于贫困状态。目前行洪区的居民主要居住在庄台上，按国家安全建设相关标准规定，现有的人均庄台面积远小于小城镇人均建设用地的标准。随着人口的增加，人均庄台占有面积逐年减少，发展空间遇到瓶颈，生活环境不断恶化，他们虽有家园但已沦为难民。

2.3 庄台高地建设，政府投资巨大

国家每年用于庄台的加固和维修费用巨大，虽逐年扩大庄台面积，但仍无法满足经济发展需要，且是投入数额巨大，产出效益低下。在加大庄台建设的同时，破坏了植被，造成水土流失，进一步加大了洪水对居民的威胁以及由此而带来的经济损失。

3 行蓄洪区小城镇发展的经验借鉴

3.1 移民建镇，发展旅游产业

有条件的行蓄洪区可以先行移民工作。即在行蓄洪区周边发展小城镇，国家投入一定资金，有计划地将行蓄洪区内居民分期、分批搬迁出来，协助小城镇建设。扶持农民发展其他产业，在搬迁的同时，调整产业结构，兴办乡镇企业，发展商贸业等。平时行蓄洪区可作为自然保护区，常年份能维持一定的蓄水量，既可以用于正常农业灌溉，也可作为发生旱情时应急之用。根据需要，利用行蓄洪区内的水资源可实施跨流域调水，为缺水地区提供淡水。可在其中野营、垂钓、休闲等，发展旅游业。

3.2 安全建设，调整产业结构

行蓄洪区最重要的是做好安全发展建设，提高庄台的防洪标准，合理规划撤退道路等。行蓄洪区的安全建设要遵循因地制宜的原则，充分考虑耕地、水资源、人民生产活动三者之间的联系，以防洪安全和环境容量承载力为主要指标，确定和谐发展的安全建设方案。在美国、日本、埃及、英国等国家都对行蓄洪地区实施严格的管理，相关部门会提前制定应急预案，绘制洪水风险图，直观的反映哪里是安全地带，为群众的安全撤离提供参考。行蓄洪区内应加快调整产业结构，发展适应当地经济发展的水产养殖等产业，充分利用行蓄洪区内丰富的水资源。

4 实例案例——阜南县蒙洼行蓄洪区曹集镇总体规划

4.1 曹集镇概况

曹集镇位于阜南县蒙洼蓄洪库区中部，距县城25 km。曹集镇全境地势低洼，镇政府所在地“安舟岗”，是蒙洼库区唯一的一块天然高地。自古以来，每逢淮河洪水泛滥之际，曹集镇都会汪洋一片，人民居无定所，流离失散。新中国建立后，当地人民在党的领导和号召下，开展了治理洪水的长期斗争，取得了辉煌成就。现如今，曹集镇一带的蒙洼地区，已被水利部和安徽省政府列为行蓄洪区，共计62 km2的区域。其在调节淮河水位，特别是减轻上、下游地区水灾，发挥了重要作用；在保护津浦、淮阜、淮南铁路和淮南、蚌埠等城市洪涝安全方面起到了积极作用。

4.2 曹集镇总体规划

4.2.1城镇定位

蒙洼蓄洪区位于阜阳市的阜南、颍上两县境内，总面积为180.4 km2，是淮河流域于1953年设立的第一座行蓄洪区。蒙河分洪道位于蒙洼蓄洪区北部，主要作用是与淮河主槽、蒙洼蓄洪区共同分泄淮河洪水。2010年7月24日，时任国务院总理的温家宝到阜南县王家坝检查指导防汛抗洪工作。温总理对王家坝精神给予了高度评价，王家坝精神体现了顾全大局精神；自强不息精神；同舟共济精神；科学治水精神。综合曹集镇的发展条件分析、现状资源禀赋和独特的蓄洪区区位和上位规划要求，曹集镇总体定位规划确定为：蒙洼蓄洪区农业示范基地、王家坝精神的弘扬地、农贸型城镇。

4.2.2镇域镇村体系布局

本次村庄布点规划考虑到现状城镇发展问题和未来移民工程的建设的实际需要，在充分尊重民意基础上，鼓励积极推进移民建镇工程。规划至2030年曹集镇域所有庄台全部实行异地安置，预计在2030年全镇实现8个行政村，54个自然庄台全部完成移民安置工程。

4.2.3镇域产业布局规划

曹集镇的产业发展规划强调因地制宜，突出特色。规划确立曹集镇的产业发展方向以水产养殖、优质粮食种植为主导方向，以杞柳工艺品为特色产业发展方向。根据当地的自然条件，结合供给侧改革，优化种植业结构；充分发挥水资源丰富的优势，大力发展适应性强的水产养殖业，积极发展绿色产业，促进各个行业协调发展。规划强调扶持龙头企业，培养一批有一定基础、技术、资金和市场的企业先行发展做强做大，带动相关行业快速发展。

4.2.4镇域旅游发展规划

曹集镇具有特有的沿淮小城镇人文景观和行蓄洪时的壮阔的自然景观。其中文化生态旅游是在镇区现有文化资源的基础上，结合开放空间进行绿化、美化。打造“住农家院、吃农家饭、干农家活、享农家乐”为主题，让游人深入到农民家中，目的是在保护镇区文化资源的基础上，营造舒适的旅游环境。切身体会当地的风土人情。自然生态旅游规划曹集镇域为生态旅游观光区，以镇区民俗文化旅游区为中心节点，串联南部淮河自然生态观光区，北部阜蒙农场的生态园，镇域自然庄台的民俗风情园，规划一条慢行观光线路和一条步行游赏线路串联各个景观节点。行蓄洪时环堤坝路欣赏行蓄洪时壮阔自然风光。生态旅游区内的自然道路或步道两侧应适当配置植物并保持原始状态，顺应自然地形地物，将游客观光设施串联起来。在提升曹集镇域资源经济价值的同时，与阜南县域现有旅游资源进行互动，构建大区域旅游。

5 结语

在国家脱贫政策的大背景下，行蓄洪区不能成为“脱贫洼地”。行蓄洪区的脱贫攻坚道路仍将任重道远。本文对蒙洼行蓄洪区小城镇的现实问题，解决策略进行了研究，并以阜南县蒙洼行蓄洪区曹集镇总体规划为例，在城镇性质、镇域村庄布点规划、镇域产业发展规划、镇域旅游发展规划等方面进行适用于行蓄洪区的小城镇发展策略研究，以促进行蓄洪区小城镇早日脱贫，奔向富裕。

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