土地三权分置对水利水电移民安置的影响机理探析

朱运亮，何生兵，翟洪光

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072)

1 研究背景

为了解决传统农地细碎化带来的农业低效、土地资源浪费的问题[1]，为农业现代化与新型城镇化创造发展条件。1987年1月，《中共中央关于把农村改革引向深入的通知》首次认可了农用地使用权流转，在修改后的1988年宪法中得到确认。20世纪90年代，各地自发地探索试点了代耕模式下的“承包权、经营权”分离，自下而上的实践探索为制度改革提供了地方性知识积累。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出，在坚持农村土地集体所有的基础上，实现“所有权、承包权、经营权”三权分置。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》要求“界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系”。2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，要求“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，逐步形成三权分置格局”。

从“两权分离”到“三权分置”，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，重新调整承包农户、经营主体、集体、国家之间的关系，使得权利主体增多造成互动对象及互动关系的多样化[1]。各利益相关方之间权利体系得以重构，利益需求更加多元，要求进一步明确土地“所有权、承包权、经营权”的权利属性。

水利水电移民安置是一项在土地制度安排下的实践活动，目前的移民安置基于“两权分离”下的双层经营体制。面对土地经营权自主流转多年的实际现状，移民安置规划尚未对承包权、经营权主体加以区分，通常交由承包权主体自行协商处理与经营权主体之间的利益纠葛，容易引发经营权主体的不满。实行“三权分置”后，由于各权利主体间的权力谱系得以重构，对实物指标调查、移民安置规划、安置实施等具有显著性影响。依托“三权分置”权利体系重构框架，分析研究“三权分置”对水利水电移民安置实践的影响，不仅是制度创新自上而下的必然要求，也是地方实践自下而上的迫切需求，有助于实现制度创新与地方实践的契合。

2 土地权利体系的重构

土地政策落实涉及到农村经济关系和社会关系的结构化调整，必须以土地三权权能配置明确为前提。尤其是当涉及利益关系调整时，集体、承包户、经营者完全有可能因为对土地制度“利己性”运用而发生冲突[1]；因此，需要科学界定三权的权利主体、权利属性、权利权能及相互间的关系，维护和保障三权主体的权益，确保制度创新的功能发挥。

2.1 所有权是绝对权，具有根本性地位

土地的集体所有权属性起源于20世纪50年代的农业合作化，通过合作化将农民土地所有制改造为集体土地所有制，后来虽历经人民公社制度、家庭联产承包责任制改革，但土地集体所有权属性未发生改变。农村集体土地所有权是通过集体组织发包土地给本集体成员来体现，权利主体是集体经济组织，具体为乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体三种形式。集体依据所有权对承包地可以行使发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用，可以控制和约束其他权利主体不规范行为。

当集体土地被征收时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有。土地补偿费是对土地所有权主体失去土地做出的赔偿，根据土地补偿费主要用于被征地农户(承包权主体)的原则，在农村集体经济组织内部合理分配。经营权主体对流转土地的用益权是一种债权性权利，不属于承包经营权丧失的补偿权利人，无权获得土地补偿费。

2.2 承包权是成员权，具有身份和资格属性

农村集体土地承包权是指农村集体经济组织成员依法承包经营由本集体经济组织发包土地的权利，依法享有占用、使用、收益、流转、抵押、退出等各项权利。承包权获得的关键在于农村集体经济组织成员资格的确定，通常有出生、婚姻、收养、政策性迁移等方式，具有农村经济组织内部的封闭性、稳定性和不可交易性，能够保障集体经济组织成员的合法权益。从承担的功能角度分析，承包权的社会保障功能、土地流转经营收益表明其具有一定的物权特性。然而，所有物权收益的实现都依附于承包权主体身份，该身份具有长久稳定性，因此将其界定为具有身份和资格属性的成员权更为适宜。根据相关法律规定，在承包期内，承包户可以通过交回、转让、互换、继承等方式实现承包权的调整或改变，但不会改变集体所有权性质。

在承包土地被征收时，身份和资格属性决定了能否获得补偿资格，获得补偿项目类型，根据承包权主体是否接受统一安置的区别，征收土地的安置补助费交由所有权主体或承包权主体管理和使用。附属的利益价值特性使得承包权成为一项稀缺资源。

2.3 经营权是用益物权，具有资产收益属性

农村集体土地经营权初始由原承包户自然取得，承包户通过承包合同取得了土地承包经营权，并依法采取转包、出租、互换、转让、入股、抵押、担保或者其他方式流转。新型经营主体通过签订流转合同以契约方式取得经营权，对接承包户对经营权的阶段性转移，体现市场在配置农地资源的作用，具有社会性、有偿性、流动性等特点[2]。在承包权、经营权分离的情况下，经营权主体享有土地使用、收益、抵押、优先续租，以及改良土地，提高土地生产能力的权利。土地具有生产功能与收益特性，经营权主体进行实际耕种并获益，具有资产收益属性的经营权是一项用益物权，具有开放型、社会性特征，能够实现土地资源在更大范围内的优化配置。

当流转的集体土地被征收时，地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属，若未进行约定，则根据资金和劳力的实际投入情况判定归属。在流转经营期间，经承包权主体同意，经营权主体通过增加投入而提高生产能力的，有权依照流转合同约定获得合理补偿。

3 重构权力体系下的水利水电移民安置

3.1 需进一步区分所有权、承包权与经营权主体

在土地制度改革、市场经济深化的新形势、新政策背景下，三权分置后各个权利主体产权意识、权利意识逐渐增强，利益相关方主体及其需求更加多元，农村集体经济组织成员身份已无法划清权力边界，要求对产权身份及权力边界进行重新划定。

在“两权分离”情况下，可研阶段的土地调查与指标分解工作中，通常以最小农村集体经济组织为单元，在地方国土部门和乡镇、村、组干部配合基础上，由专业技术单位进行测量调查，对个人承包的土地分解到户，对集体所有的土地分解到最小集体经济组织。由于承包权与经营权捆绑在一起，土地调查对象为所有权、承包经营权两个主体，尚未区分承包权、经营权。

实行“三权分置”后，土地调查对象变为所有权、承包权、经营权三个主体。由于土地承包权、经营权主体在移民补偿安置工作中享有不同的权益，如若不能清晰界定各自的权利身份，则可能会引起利益纠葛，给后续安置规划、安置实施等工作带来不利影响。因此，在实物指标调查阶段，需要对土地所有权、承包权、经营权主体身份进行明确区分。

3.2 顶层政策调整对移民安置规划设计提出新要求

(1)农村移民生产安置对象资格界定与处理方式需调整。按照DL/T5064—2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》的规定，生产安置人口以其主要农业收入来源受影响的程度为依据计算确定。在“两权分离”时期，根据农村集体经济组织成员身份确定承包经营权，将户口迁出后由于失去农村集体经济组织成员身份，就自动失去了承包权与经营权，不再享有被认定为生产安置人口的资格。实行“三权分置”后，根据《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》规定：“不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。”在土地承包期内，承包权身份实现“权随人走”，不再受户籍身份的改变而发生变化。因此，针对将户口迁到城镇但未改变土地承包权关系的移民，仍有资格被认定为生产安置人口。在“两权分离”时期，移民生产安置对象是享有承包权、经营权一体的农村集体经济组织成员；在“三权分置”后，移民生产安置处理对象变为承包权主体、经营权主体。从二者的权利属性来看，承包权是一项成员权，移民安置是对“人”的恢复处理，具有继续成为生产安置人口的资格；经营权是一项用益物权，移民安置是对“物”的恢复处理，不具有成为生产安置人口的资格，可以通过资产评估进行一次性补偿处理，或通过创新设置“经营安置人口补偿项目”予以补偿处理。

(2)规划目标和安置标准的评价指标范围进一步扩大。在“两权分离”时期，从土地承载的功能与农民的利益关系分析，土地功能主要表现为生产功能与社会保障功能。移民安置规划目标主要根据移民原有生活水平及收入构成，结合资源开发、社会经济发展规划情况具体分析拟定，主要是对移民生产资料损失的补偿，对土地生产功能、社会保障功能的恢复。规划目标对象为生产安置人口、搬迁安置人口，对应的是承包经营权主体。在“三权分置”后，土地经营权流转得到政策层面的正式认可与最大程度发挥，农民将通过流转活动获得资产性收益，扩大了收入来源。建设征地将造成移民无法继续获得资产性收益，作为生产安置人口的承包权主体理应继续纳入规划目标范围；经营权主体由于建设征地丧失经营收益需要予以补偿处理，也应纳入到规划目标范围。因此，三权分置后，规划目标和安置标准的评价指标范围进一步扩大，需从恢复资源配置向恢复、扩大资源收益转变。

(3)推动农业安置从“资源配置安置”调整升级为“产业规划安置”。目前，传统的农业安置主要通过开发土地、调整土地或配置土地的方式，将土地直接分配给移民家庭进行自主耕种，基本上未开展产业发展规划。在新型城镇化、农业现代化快速发展的社会背景下，传统的农业安置方式与社会发展需求现实间的矛盾表现为：农村移民市民化过程与土地交由谁来经营的矛盾，配置土地分散经营的方式同农业现代化需要连片规模经营的矛盾，配置土地分散经营的增值空间有限性同移民迫切要求实现全面小康目标的矛盾。传统农业安置重在配置生产资源，缺少增加资产性收益方面的规划。土地三权分置积极支持创建示范家庭农场、农民专业合作社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织，加快培育新型经营主体，引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。为突破传统农业安置方式的局限性，加快推进安置区农业现代化、新型城镇化、移民市民化发展，在土地经营权流转政策支持下，可以探索试行将安置土地采取集中统一流转、入股农业产业化经营等方式进行集中规模化经营，由传统农业安置向新型农业产业化安置转向，进而获得稳定的资产性收益。这将提高生产安置资源的市场配置效率和规模经济收益率，推动农业安置由“资源配置安置”升级为“产业规划安置”，为创新新型农业产业化复合安置，增加移民资产性收益创造条件。

(4)提高移民远迁安置意愿，有效解决移民远迁后线外资源处理的瓶颈制约。随着水电开发向上游高山峡谷地区推进，水库建成后淹没河谷地带的耕园地，后备耕地资源十分匮乏，调剂、开发或改造耕地难度较大，传统的后靠农业安置已愈发不具备条件；为此，提倡进行城镇化安置、自主安置等远迁安置方式。目前，对于移民远迁后的线外资源，通常对房屋及附属设施进行处理，对土地不予征收处理。由于远迁后的耕作半径较远、耕作条件不便、成本较高，无法有效解决土地资源如何利用的困境，移民远迁安置意愿相对较低。推行三权分置后，承包权人作为农村集体经济组织成员的身份资格不受影响，土地承载的社会保障功能通过继续享有承包权来保障；可以通过土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，将土地经营权进行流转获得资产性收益。土地经营权流转获得政策上的正式认可后，远迁移民对线外资源如何利用的后顾之忧得以有效解决，可以选择交通条件、经济条件、环境条件等条件更为优越的地方进行异地安置，有助于打破传统农业安置的限制，安置途径进一步拓宽，安置满意度得到进一步提高，移民长远可持续发展更有保障，并从根本上解决了在传统移民安置过程中，移民远迁后线外资源处理的瓶颈制约困境。

(5)不同权利主体的权利意识增强，对土地补偿费用、生产安置投资平衡等提出新要求。《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。从土地补偿费与补偿对象的关系分析，各地的政策规范与实践做法都各具差异，目前尚未形成“补偿补助项目—权利主体”式边界清晰的对应关系。土地经营权流转后的新型经营主体通过资本、技术、设备的投入，能够分享农业规模种植、农业现代化的高水平收益，与原有分散经营模式形成“收益差”。在征地补偿过程中，普通农户和新型经营主体之间所获补偿款的差距可能高达数倍，无疑会造成收入差距不断扩大[3]。在两权分离时期，面对土地流转情况下的补偿款分配问题，经验做法通常是交由承包经营权主体与流转对象自行协商，移民补偿安置工作未直接面向实际经营主体。在三权分置后，经营权主体获得“合法化”身份，在经营权流转期限内，土地增值收益如何在承包权、经营权主体间进行分配成为新时期移民安置工作面临的新挑战。不同省区对生产安置投资平衡分析方式各具差异，以四川省为例，四川省大型水利水电工程建设征地生产安置投资平衡分析是以最小集体经济组织为单位进行平衡，通常是行政村或村民小组，参与平衡的包括集体所有的耕地及其他农用地的土地补偿费和安置补助费之和，主要用于土地调剂、生产开发等工程投资中。除采用逐年货币补偿、自主安置等方式的，基本不会将土地补偿费兑付给移民个人[4]。土地三权分置构建出愈发清晰的产权格局，为维护各权利主体权益，要求将土地补偿费平衡单位落实到最小集体经济组织；安置补助费平衡单位落实到承包户，与每户的承包土地面积挂钩；经营权主体的收益则不能用来进行平衡。

3.3 移民安置实施

(1)对移民的影响。“三权分置”之后，移民可以放心将土地经营权进行流转，不会影响其成为生产安置人口所享有的权益，有助于促进移民从农村居民向城镇居民身份转变，加快“以人为核心”的新型城镇化建设。土地经营权流转放活，线外资源得到妥善处理后，移民可以选择城镇化安置、自主安置等多种安置方式，安置意愿进一步提高，维护和保障了移民权益。

(2)对地方政府的影响。土地经营权流转为新型农业产业化安置等安置方式创造了条件，有助于改善移民安置效果，移民安置难度将会有所减小。与此同时，可能会新增诸如调查人口如何界定区分、补偿补助费用如何分配等问题，工作内容更复杂，需要衔接土地政策与移民政策，兼顾平衡所有权主体、承包权主体、经营权主体等各利益相关方的利益，在暂未获得政策规范供给支持的情况下，实际操作难度较大。从工作组织上看，土地三权分置后的移民安置工作，对各级国土、移民部门间相互协作的要求更高，工作组织协调难度大。

(3)对项目法人的影响。由于土地经营权流转将会新增资产性收益，移民安置需要对土地的资产性收益功能进行补偿，可能会在一定程度上增加项目法人的资金压力。同时，农业安置的土地统一采取经营权流转方式，可以在一定程度上减少土地开发整理、种植业发展规划等工作，移民安置工作的实施进度将会有所加快，有助于工程施工进度安排。

4 水利水电移民安置的适应策略

4.1 移民资格界定从集体经济组织成员身份向产权身份转变

在推行三权分置后，所有权、承包权、经营权主体在建设征地移民安置中分别享有不同的权益。为清晰界定各个权利主体的权益边界，维护保障其合法权益，在实物指标调查阶段需要对各个权利主体身份进行明确区分，并依据农村土地承包经营权证、土地流转经营权证分权利主体进行分类登记，确立各个权利主体的产权身份，从而为后续安置方式选择、安置方案拟定、安置实施等工作中潜在的利益纠葛划清权利边界。

土地三权分置要求不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，水利水电建设征地生产安置人口对接、认定需对户籍身份加以区分，对于户口虽迁出但土地承包权关系未改变的农户，仍有资格成为生产安置对象。因此，建议在户籍身份基础上，结合承包经营权的产权身份界定生产安置人口资格。

4.2 规划设计创新与新政策、新形势、新要求的有机衔接

(1)移民安置目标，从恢复资源配置向增加资产性收益方向优化升级，共享社会发展红利。近年来，党的十八大、十九大报告等从国家层面提出了土地制度改革的总体思路，要求“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”；“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”；“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”；“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。总体来说，土地政策改革集中于推进征地制度改革、完善产权制度改革等方面，对增加农民资产性收益提出了新要求。土地经营权流转为增加农民资产性收益创造了条件，土地征收造成移民的资产性收益来源中断，移民安置需要予以恢复。对此，生产安置标准拟定要考虑不同地区、不同条件地块的土地经营权流转价格差异，并考虑与接安地农业现代化发展规划相衔接。同时，移民安置规划目标要与地方社会经济发展目标相衔接，要符合全面实现小康社会，实现全体人民共同富裕目标的总体要求。从目前恢复移民生产生活资料，恢复或超过搬迁前的原有水平；全面向扩大移民资产性收益，实现社会发展红利共享转变。

(2)移民安置理念从“以人为对象”向“以权利主体为对象”转变，从“恢复资源生产功能”向“恢复、扩大资产增值功能”转变，“以人为对象”的安置思路重视土地所有权平均化的安置[5]。随着土地制度改革越来越强调土地产权属性，保障权利主体利益，要求移民安置“以权利主体为对象”，其思路表现为以权利主体为单位量化资源征收数量，界定享受移民补偿安置的权利边界，恢复各自享有资源的功能与收益。随着《物权法》《不动产登记暂行条例》等法律法规的先后颁布实施，农村土地确权工作的全面展开，国家越来越重视产权保护，土地正在从资源向资产转变，从资源的生产功能向资产的保值增值功能转变。对此，移民安置理念也应从恢复土地资源的生产功能，逐步向恢复、扩大土地用益物权的资产性收益功能转变，以实现资产的增值。

(3)创新新型农业产业化安置，构建兼顾保障和发展的复合安置方式。放活土地经营权流转，鼓励新型经营主体带来资金、技术、要素，为创新农业安置方式提供了适宜契机。面对增加资产性收益的规划目标，农业安置应从现有的资源配置安置逐步向产业规划安置调整升级；同时，移民可以将配置的分散式土地通过经营权流转的方式，集中到产业合作社、产业基地等统一经营，获得流转带来的资产性收益；此外，土地经营权流转解放了移民在农业生产中的劳动力可从事其他第二、三产业，增加获得其他收入来源的机会。新型农业产业化安置将成为一种复合安置方式，既能保障移民获得生产资源，又能为提供更多发展机会创造条件，有助于促进移民生产生活可持续发展。

(4)构建边界清晰的“补偿补助项目—权利主体”式补偿补助体系。各项政策规范与实践经验表明，在补偿补助项目与权利主体之间总体上存在这样一种交叉对应关系：土地补偿费是对所有权主体的补偿，安置补助费用于对承包经营权主体的补偿安置，附着物及青苗补偿费是对经营权主体的补偿。建议结合土地管理法、物权法等法律法规、政策规范，对“补偿补助项目—权利主体”之间的对应关系进一步细化，并进一步重新构建移民安置补偿补助体系，使得与三权体系相对应契合。

4.3 将“三权分置”纳入法律范畴

目前，“三权分置”下的土地承包权与经营权尚属于政策范畴，尚无明确的法律地位，对二者权利属性、权能范围及权利内容进行明确且合理的界定应当纳入到《农村土地承包法》等法律范畴之中。

作为一项正在探索试行的土地管理新政策，与移民安置工作息息相关，现行的移民安置法规政策、规范条例、实践做法等都要与“三权分置”下的新要求进行匹配，移民、地方政府、项目法人等各相关方对新政策的认识理解都需要一定时间，短期内在认知、实践层面都有可能存在一定偏差。因此，需要做好新政策及其对移民安置工作影响的宣讲和工作督导，确保移民安置工作有序推进。

“三权分置”是一项涉及土地制度、管理制度、物权法等各项法规的新政策，对移民安置工作提出了新要求，需要统一领导、统一组织、统一规划，建立完善的实施组织管理体制，以最大限度降低工作组织协调难度。建议在地方政府的统一领导下，理清明确有关部门、项目法人等的职责分工。

5 结 语

土地三权分置构建的农地产权新格局逐渐清晰，农民的产权意识逐步增强，将放活的土地经营权推向市场后，为农民带来更多资产性收益。水利水电工程移民安置围绕农村集体经济组织成员身份、土地生产功能与社会保障功能开展补偿安置工作，无法与新形势下农地产权身份、土地资产性收益功能的新要求相契合，要求在移民安置工作中重新调整、清晰界定所有权、承包权、经营权主体的权利属性，明确相互间的权利关系。为使水利水电工程移民安置与土地三权分置达成契合，需要政策、实践层面进行突破创新。鉴于移民安置工作涉及利益相关方多，本文拟定的论述视角相对宏观，暂无法穷尽各权利主体间潜在的利益博弈点，也未对三权分置对移民安置影响的细节问题展开阐述。随着农村土地制度与产权制度改革的有序推进，权利谱系将会更加明晰，对水利水电工程移民安置的具体要求伴随移民安置实践浮出“水面”，这都将是笔者下一步研究的落脚点。