预算执行管理体系在新闻出版广电局的实践

●王 平

一、新形势下建立健全预算执行管理体系的做法

（一）建立健全财务管理责任情况

其一，明确财务管理责任体系。机关及局属各单位是本单位财务管理责任主体，各单位负责人是对财务管理负主要领导责任，分管财务领导负重要领导责任，经办部门的负责人和经办人员负直接责任，财务部门负责人和审核人负审核责任。

局所有财务报销按照规定的审批权限，都有经手人、证明人、经办处室负责人、财务审核人、财务负责人、相关部门审核人、分管局领导和局长签字审批，每项审批都对应相应责任。

为建立健全财务管理责任体系，省新闻出版广电局专门制定了《局机关经费审批权限暂行规定》，对不同类型的支出明确其审批权限，明确财务处长、财务分管局领导、局长和局党组的支出审批权限，形成有效的权力约束机制。

其二，重视财务制度建设工作，不断根据工作和相关政策变化情况，修订、编制财务管理制度。湖北省新闻出版广电局于2016年9月编印了 《省新闻出版广电局财务制度汇编》，约60万字，制度汇编涵盖财经纪律、财务报销、资产管理、政府采购、公费医疗、绩效管理、财务管理综合、预算管理等各个方面。同时针对预算执行、政府采购等环节最新的政策及存在的实际问题，及时制定了《关于加强财务票据查验工作的通知》、《关于印发 〈湖北省新闻出版广电局（版权局）会议费实施细则〉的通知》、《关于规范局机关政府采购合同履约验收程序的暂行规定》、《湖北省新闻出版广电局网上商城采购规定》、《湖北省新闻出版广电局（版权局）培训费管理实施细则》、《局内自行采购工作规定》、《湖北省新闻出版广电局采购需求审核规定》、《局财务处财务报销审核流程规范》等制度，进一步规范内部控制体系的建设，保障有法可依、有章可循。

其三，采取严格严厉措施，确保执行财经纪律不出问题。在体制机制上进行预防，例如，对财务管理难度较大的单位进行重点排查财务风险点，并建立健全相关的制度进行重点规范；二是加强经费申请、报销的审核。财务处内部要预算审核、采购审核、资产审核后，出纳还要复审；三是加强检查、建立健全内部审计审计制度。

（二）加强预算编制管理

真实、完整的部门预算是确保预算执行进度和质量的前提。为了扭转多年前预算编制的随意性问题，湖北省新闻出版广电局更新思维、转变方式，做了大量精心、细致的工作。

局财务处举办由局机关处室和二级单位负责人、财务人员参加的培训班，宣讲预算编制工作的新形势、新变化、新要求，要求各处室从根本上转变原来的随意性作风，科学测算所需经费，既不虚报多报，也不少报漏报。同时，财务处用了大量时间，将机关各处室当前年度的大额支出明细整理出来，提供给各个处室，使各个处室能够参照当年的支出情况，按照新的预算编制口径和下年工作计划，真实、完整地编制预算。对于各处室形成的预算文本，财务处又和相关处室，就其中资金测算不合理或不现实的地方进行反复沟通。全局的“二上”预算文本已经形成后，经局党组审定后报送省财政厅。2016、2017年，湖北省新闻出版广电局被省财政厅评为省直系统预算编制先进单位。

（三）加强预算执行管理

既要努力做到无预算不支出，又要尽量减少年末财政资金结余，努力提高预算执行率，湖北省新闻出版广电局不断转变观念，创新内部管控手段，2016年全局预算执行率基本达到96%。具体措施包括：

1、强化处室和单位的预算执行主体责任。年初预算下达后，及时按照支出内容，把预算细化分解到各个处室，以明确预算执行主体责任。

2、强化预算刚性，无预算不支出。在预算执行中，湖北省新闻出版广电局严格按照细化到处室的支出内容审批预算支出，强化预算刚性，无预算不支出。对于确需支付的预算外支出部分，一律通过不可预见费解决。

3、对支出的管理，实现从粗放到精准的转变。在年初，按照年初预算安排，为每一笔支出建立了实时更新的电子档案，使处内各岗位都能随时了解每个项目执行所处的阶段以及项目资金使用的整体动态，对每一笔支出的预算情况、调整情况、政府采购情况、执行情况进行实时管理，对预算执行的监控基本做到了实时、精准、科学。

4、建立了预算执行通报制度。建立了预算执行进度通报制度，把预算执行进度通报细化到各个处室，为做好预算执行的督促工作提供了依据。2016年，上半年采取月报制，下半年为半月报，第四季度实行周报制。

5、建立了预算执行提示制度。根据预算执行基础数据，及时口头或书面提示有关处室，包括应执行尚未执行的项目和按计划应该尽快启动的项目。

6、建立了约谈和函告制度。对于预算执行进度较慢的处室和单位，局财务处一是及时约谈处室或单位负责人，了解其中的问题和困难，共商解决的方案和措施；二是视情况，函告有关单位，要求就预算执行慢的原因和今后的措施做出书面说明。

7、及时解决预算执行中的共性问题和困难。对项目实施遇到的问题，财务处积极主动地跟有关处室进行沟通、交流，共同确定科学的解决方案。针对共性问题，及时发通知，提出解决方案和要求。例如，为了防止因政府采购周期影响项目执行，湖北省新闻出版广电局及时发出《关于再次强调各种政府采购时间要求的通知》，提醒预算执行主体应把握政府采购的时间节点，避免当年预算无法执行。

8、建立财务联络员制度，加强财务处和各个处室的沟通。每个处室指派一名成员作为本处室的财务联络员，以此加强财务处和各业务处室的交流和沟通，提高各个处室处内财务运作的效率和预算执行进度。

通过上述措施，2016年年底，湖北省新闻出版广电局财政预算执行进度为95.83%，基本达到了2016年预算支出进度的要求。

9、加强项目跟踪管理，确保资金使用安全。建立项目执行跟踪管理机制。2016年发出《关于建立项目资金执行情况跟踪监督检查机制的通知》，对从项目资金拨付开始到验收的全过程进行跟踪管理流程作出了明确规定。

10、注重绩效管理，提高预算执行质量。我们就预算绩效管理，创新工作方式，做了大量工作，被评为省直绩效管理先进单位。新开展的工作主要包括：

第一，除了省财政厅的规定动作，湖北省新闻出版广电局扩大评价范围，委托中介机构，对中央和省级无线覆盖运行维护费、农家书屋、村村通运行维护、公益出版专项、期刊扶持专项进行了绩效评价。第三方机构出具的评价报告，充分肯定这些项目实施的必要性和取得的成效，也中肯地提出了以后需要加强的环节，为下一步继续争取资金，提高资金使用绩效，起到有利的作用。

第二，除了上述评价工作，湖北省新闻出版广电局还重点强化了绩效监控。主要对村村通运维费、省级无线覆盖运维费等转移支付项目进行绩效监控。通过绩效监控，加强了资金使用管理，促进了绩效目标的顺利实现。

二、内部控制建设情况

2016年，湖北省新闻出版广电局按照省财政厅内部控制相关工作要求，组织局属各单位进行了内部控制基础性评价工作。通过内部控制基础性评价工作，全局各单位找到自己的缺失、薄弱环节，针对这些薄弱环节有针对性地进行整改和完善。

2016—2017年间，为加强内部控制管理，湖北省新闻出版广电局专门举办了内部控制培训班，局机关各处室负责人和财务联络员、局属各单位（含中波台）财务分管领导和财务人员约90人参加了培训。同时针对内部控制的要求，在预算业务、收支业务、资产管理、政府采购、项目管理、合同管理等方面，采取各一系列措施明确权责，加强内部控制管理。

（一）预算业务方面

强化预算刚性，无预算不支出。在预算执行中，湖北省新闻出版广电局严格按照细化到处室的支出内容审批预算支出，强化预算刚性，无预算不支出。对于确需支付的预算外的支出部分，一律通过不可预见费解决。在收支业务管理方面：

1、明确审批权限，形成有效的权力制衡机制。为加强收支业务管理，湖北省新闻出版广电局专门制定了《局机关经费审批权限暂行规定》，对不同类型的支出明确其审批权限，明确财务处长、财务分管局长、局长和局党组的支出审批权限，形成有效的权力约束机制。

2、加强支出票据的审核。为加强支出业务的管理，湖北省新闻出版广电局专项制定了《关于加强财务票据查验工作的通知》。明确经手人为票据真实性责任人，报销时必须先通过相关税务部门网站查验票据真实性，并打印查验结果，作为报销时的附件。

3、强化收支审计工作。2016年湖北省新闻出版广电局专项制定了《关于实行财务检查制度的通知》，要求局属各单位每季度进行收支自查，局属单位每半年进行一次互查，年底局机关组织中介机构进行审计。通过强化收支审计工作，为进一步严肃财经纪律，规范财务行为，杜绝财务违规违纪现象的发生。

（二）资产管理方面

一是为加强资产管理，为资产实物管理和账务管理、财务账和资产实物账都设立的专职岗位，实行不相容岗位分离。在资产配置时严格按照年初预算执行，年初编入固定资产新增预算的资产配置才予以办理，年初未编入预算的一律不予办理。对于确实需要新增的固定资产，报省财政厅审批后，再办理购置手续。

二是严格执行国家及省有关资产处置制度，按照省财政厅规定的审批程序，对各类资产进行处置，有效防止了国有资产流失。

三是坚持定期进行资产清查，2015年、2016年均对资产进行了盘点。2017年对2016年机关资产进行全面清查，全面摸清了“家底”，强化了国有资产管理，优化了资产配置，基本做到账卡相符、账实相符、账账相符。在此基础上对机关固定资产进行条码管理。

四是加强对外出租、出借资产的管理。根据省财政厅最新资产出租出借相关规定，湖北省新闻出版广电局制定了《湖北省新闻出版广电局资产出租、出借暂行规定》（鄂新广办发〔2017〕59号），办法明确了出租出借流程及相关责任划分，为规范资产出租出借提供了制度保证。在此基础上，湖北省新闻出版广电局对局属各单位下达了资产出租出借清理及整改通知书，要求局属各单位对本单位资产出租出借行为进行清理，严格按照局资产出租出借规定进行整改。对于已签订出租出借合同的，在合同到期后，严格按照规定办理出租出借审批程序。

（三）政府采购方面

一是合理设置岗位，明确岗位职责，并实行不相容岗位相分离。根据 《省财政厅关于加强政府采购内部控制管理的通知》（鄂财采发〔2016〕6号）文件精神，湖北省新闻出版广电局在采购需求制定、采购文件编制与复核、合同审核、履约验收等环节设置审批流程，并分别设置岗位。所有环节由两人以上共同办理，并明确主要责任人。

采购小组由单数组成，纪检人员不参与采购，独立出来对采购行为进行监督；采购需求审核人员不能作为采购小组成员；规定采购验收人不能由采购经办人担任，防范廉政风险。

二是严格政府采购预算管理，努力做到应编尽编，应采尽采，不编不采。同时严格按照政府采购相关规定办理政府采购。

三是广泛宣传政府采购政策，并严格按照《政府采购法》和省财政厅有关规定，将政府采购政策落到实处。根据省财政厅有关文件精神，对不同品目，不同金额的项目如何选取合法合规的采购方式进行了划分，编制了《湖北省新闻出版广电局政府采购速查表》，方便采购处室准确快速选择政府采购方式。

四是规范协议定点采购行为，提高协议定点采购的公开透明度。湖北省新闻出版广电局按照 《省财政厅关于2017年省级协议定点政府采购有关事项的通知》（鄂财函〔2017〕40号）及省政府采购中心关于网上商城试行的有关规定，出台了《湖北省新闻出版广电局网上商城采购规定》（鄂新广办发〔2017〕37号），规定中明确了网上商城采购的范围，并制定了网上商城采购的流程，规范了网上商城采购这一新采购方式的行为。严格按照品目分类，对于集中采购目录内的商品，必须在湖北省政府采购网上商城采取对应的采购方式进行采购。

五是加强单位自行采购和采购需求管理。为确保自行采购工作的合法合规，湖北省新闻出版广电局制定了《局内自行采购工作规定》、《湖北省新闻出版广电局采购需求审核规定》等制度，对自行采购的要求及流程做了详细规定，同时对采购需求的审核也做了明确规定。

六是加强政府采购合同履约验收管理，确保局政府采购项目实施质量。湖北省新闻出版广电局制订了《关于规范局机关政府采购合同履约验收程序的暂行规定》（鄂新广办发〔2017〕21 号），根据会议、会展、货物类和其他服务类项目类别，规定了不同的具体验收方式。

七是切实解决好预算执行与采购项目执行周期的衔接问题，如预算2—3月才下达，但是部分采购项目如办公耗材、汽油、办公设备维修、车辆维修、印刷、物业管理等项目在预算下达前就需要确定供应商并支付相关款项的。2016年11月，湖北省新闻出版广电局专门下达了 《关于2017年第一季度相关采购项目的有关通知》，要求各单位切实做好预算执行和政府采购的衔接工作，避免出现“先采购、后办手续”的现象。

（四）项目管理方面

一是实行项目实施与监管相分离，把所有项目的实施与资金分配划由各个业务处室负责，局财务处负责对项目资金的使用和管理进行监管。

二是制定合同管理办法。湖北省新闻出版广电局专项制定了《湖北省新闻出版广电局合同管理办法》，从合同的订立、变更、管理及监督检查等各方面做了明确的规定。

三是强化合同印鉴管理。专门订制了合同专用章，且一份合同规定既要盖合同专用章，也要盖单位法人私章，缺一不可。合同专用章和法人私章分别由专人保管。

四是强化合同审核。按照合同管理办法，一份合同的签订，需由业务处室提出申请，分别由政策法规处、财务处和纪检监察部门进行审核，政策法规处从合法合规性角度进行审核，财务处从财经制度和付款方式上进行审核，纪检监察部门全程监督。上述部门审核完后，20万元以下的合同报部门分管局领导和财务分管局领导审批，20万元以上的合同在分管级领导和财务分管局领导审批后，由局主要领导审批，属于“三重一大”的还需报局长办公会或局党组集体研究审定。

三、改进措施

（一）切实加强对预算编制与执行的监控

1、出台预算编制管理制度，规范程序。用制度规范预算编制的程序，明确业务处室做哪些工作，财务处做哪些工作，职责分明。制度出台后要加强培训，不能简单地发个文件，要进行培训，入脑入心，主要是要培训处长。

2、加强预算编制和预算执行的沟通和衔接。年初，预算编制岗要提交预算编制说明，明确各项开支的额度和来源，特别是说明公用经费、人员经费、不可预见经费、待分配资金的执行策略。

3、强化预算执行刚性约束。1月份，要求各处室报送预算执行时序。2月份，局下达文件《关于下达2017年处室部门预算的通知》（鄂新广财〔2017〕7号），就预算执行时序、预算刚性约束、绩效管理、政府采购等做出了明确规定；2017年2月份，局出台了《局机关经费审批权限暂行规定》，其中对预算调整、经费审批、经费报销等做出了明确规定。

4、从预算编制、财务报表、执行监控的各个环节，制定预算执行监控规范。

5、升级、更新预算执行监控系统，及时提供预算执行监控所需的基础数据。开发工资管理系统，将每个人、每个月，历年以来的收入情况进行汇总，并出具统计分析报表,以及时掌握每个人的实际收入情况，也便于填写人事处要求的各类表格，减轻工作量。在此基础上，着手开发涵盖资金申请、财务报销、预算监控、预算决算编制、政府采购等多方面财务工作的财务综合管理系统。

（二）进一步规范政府采购，确保预算执行进度和质量

按照国家和省关于政府采购的最新规定，从2016年底到目前，湖北省新闻出版广电局以就协议采购、批量采购、合同履约验收、网上采购等出台规范性文件，并举办培训班在全局范围内进行了培训。今后还将出台局政府采购的实施细则。

（三）继续加强绩效管理工作，提高预算执行质量

第一，出台预算绩效管理计划，修订预算绩效管理文件，明晰业务处室、财务人员的职责。

第二，委托中介机构对全局预算绩效指标体系进行重新梳理，明确每个处室的绩效目标。

第三，进行绩效监控。委托中介机构对局机关本级的预算资金进行绩效监控，按季度出具绩效监控报告。对转移支付项目每半年进行一次绩效监控，全年进行绩效评价。

第四，切实将绩效评价结果应用与资金分配。在资金管理制度上要明确绩效评价结果在资金分配上的影响比例，将评价和监控情况作为资金及预算分配的依据。