“河长制”的立法思考*

李慧玲，李 卓

(湖南师范大学法学院, 湖南 长沙 410081)

自江苏无锡2007年为应对太湖蓝藻事件引入河长制，特别是2016年中共中央办公厅和国务院办公厅《关于全面推行河长制意见》公布以来，“河长制”成为理论和实务界热议的主题。但“河长制”的性质如何？它应由政策规范，还是法律规制？在村一级设置河长是否具有法律上的正当性？河长享有哪些权力并如何制约？“河长制”包括哪些制度安排，其考核、问责机制如何？如何实施公众参与？此类问题是“河长制”实施不得不进一步思考的问题。

一、“河长制”的缘起、发展及其法律、理论基石

(一)“河长制”的缘起与发展

关于“河长制”的缘起，有学者从历史的角度考查，认为“河长制”可以追溯到清朝康熙年间年羹尧将军前往甘肃、内蒙古和青海平叛时为了大军饮水安全而对黑河流域实行的“下管一级”政策[注]吴季松.对话:从历史和实践看河长制[N].中国环境报,2017-03-20(03).。但现代“河长制”的缘起理应归功于江苏省无锡市。2007年4月底 5月初，江苏太湖爆发了大规模藻类水华，由于藻类水生物的威胁，无锡市的主要水源也难以幸免，导致居民饮用水源迅速恶化，造成水资源危机。在太湖水污染的突发事件应急过程中以及事件初步平息后，无锡市在水环境治理过程中进行了一系列探索，其中包括推行“河长制”。同年8月，无锡市对其所辖的64条河流设置了河长，均由党政主要负责人担任。此后，无锡市委办公室和无锡市人民政府办公室联合发布了《无锡市河(湖、库、荡、氿) 断面水质控制目标及考核办法(试行) 》，规定“将河流断面水质的检测结果纳入各地区党政主要负责人政绩考核内容”。……