建立既区别于公务员又不同于普通事业单位的行政学院教师管理体制研究

山东行政学院课题组

（山东行政学院，济南 250014）

一、引言

师资队伍建设是事关行政学院发展质量的关键因素。稳定的高素质师资队伍是行政学院开展教学培训、科研咨询活动的基础，也是行政学院相较于社会培训机构的主要优势。习近平总书记于2015年12月11日《在全国党校工作会议上的讲话》中指出：“在党校所有财富中，教师和其他各类人才是最宝贵的财富；在党校所有资源中，优秀教师和优秀人才是最急需的资源”，但“不少地方把党校教师简单纳入参公人员管理”，致使教师队伍中存在“能干的引不进，干不好的出不去，拔尖的留不住”的现象。因此，“要探索建立既区别于公务员又不同于普通事业单位的党校教师管理体系，增强党校教师岗位吸引力”。［1］党校姓党，行政学院也姓党，作为干部教育培训主渠道、主阵地，从其性质和所承担的职责任务来看，双方具有相似性和类似性。因此，习近平总书记的讲话不仅为全国党校系统教师管理体系改革指明了方向，而且也增强了加快推进行政学院教师管理体制改革的紧迫性，拓宽了行政学院管理体制改革的思路。

《行政学院工作条例》规定：“行政学院是培训公务员、培养公共管理人员和政策研究人员、开展社会科学研究和决策咨询研究的机构，是政府直属单位。”［2］这表明，行政学院是公务员教育培训的主渠道，是提升公务员行政能力的重要阵地，它既不同于党政机关，也不同于一般高等院校；既具有党政机关的部分属性，又具有事业单位的部分属性，具有明显的特殊性。从单位属性来看，行政学院属公益一类事业单位，基本上为一院两制管理体制，即部分从事行政管理工作的人员参照公务员法管理，部分从事教学培训及教辅工作人员按照事业单位专业技术人员管理。依据公务员法的相关规定，公务员管理是一种基于身份的管理方式，而根据《事业单位人事管理条例》的有关规定，事业单位管理是一种基于岗位设置的管理模式，两类人员管理执行不同的法律法规和政策，在管理思路、人员准入、工资福利、经费保障、社会保险、考核晋级等诸多方面存在很大差异。作为“公益一类”，实行“一院两制”管理体制，在运行过程中，存在诸多与办学规律不相适应的地方，而且矛盾日益凸显，一定程度上影响到公务员教育培训主渠道、公共行政管理和政府管理创新研究重要基地、政府决策咨询思想库作用的发挥。

有鉴于此，积极探索建立既区别于公务员又不同于普通事业单位的行政学院教师管理体制，破解体制机制因素瓶颈性制约问题，成为当前不可回避、亟待解决的课题。

二、当前行政学院教师管理体制存在的主要问题

（一）受体制机制所限聚集人才难

在“一院两制”管理体制下，作为“公益一类”事业单位，并且不少地方对行政学院教师简单地实行类似于党政机关单位的某些管理和工资福利政策，受制于单位实行参照公务员法管理方面的诸多限制，使行政学院教师在工资待遇、发展空间、激励机制等诸多方面存在明显弱势，尤其是教研人员的工资福利待遇普遍低于高等院校、职业院校以及部分企事业单位。在市场经济大环境下，收入水平是各类人才择业取向的重要选择因素，在既无待遇优势又无政策优势的条件下，使行政学院对高层次人才的吸引力不足，高层次人才引进乏力。以山东为例，省行政学院尚能自主招聘博士，但引进热门专业或名牌院校博士比例较低，也存在引进的博士留不住或被其他高校挖走的情况。地市行政学院自主引进教师困难，博士更难，每年只能通过所在市事业单位招聘人才的方式招录教师，用人主体的参与度较小，并且没有针对行政学院教师的要求设置试讲等考察环节，多数情况下无法招到适合教学培训要求的教师。这正如习近平总书记在谈到党校教师队伍建设中所指出的：很大程度上存在着“能干的引不进，干不好的出不去，拔尖的留不住”的现象。［1］总书记要求的打造“人才高地”的美好愿景，在现实中却陷入了“人才洼地”的尴尬境地。

（二）教师培养机制不活导致“倒挂”现象

一方面，受招聘方式等方面的限制，一般来说，绝大多数行政学院都公开招聘了一些优秀高校毕业生，这些教师虽然具有较为扎实的基础理论知识和较强的研究能力，但从“学校门”到“学校门”，大多缺乏党政机关和基层工作经历，存在实践经验方面的“先天不足”，参加工作后又没有经历过实践锻炼，受条件限制也很少有机会进行系统培训，以致学识水平跟不上形势发展；另一方面，现在进入行政学院参加培训学员的学历明显提高、实践经验比较丰富，不少人善于理论思考，而因学院教师到党政机关和基层交流挂职锻炼缺乏机制保障，路径不畅，导致教师理论联系实际不够，研究解决实际问题的能力不足，存在部分教师尤其是基层行政学院教师在经历和阅历等方面不如学员的“倒挂”现象，［1］这直接影响了教育培训质量。以山东为例，现在省、市行政学院虽然都普遍重视教师培养，但教师培养缺少高质量的进修锻炼途径和机会，基层挂职锻炼、参与党委政府重大课题和调研的机会也不多。从教师自身看，也因教学科研任务较重，缺乏进修提升的积极性和动力。

（三）岗位管理方面的某些问题造成整体活力不足

一方面，行政学院教师的准入标准不够规范，导致真正需要的一些人才难以引进，并且行政学院师资队伍与其他党政机关和单位的人才双向交流渠道不通畅，学界和政界双向互动的局面远未形成；另一方面，退出机制也不太完善，退出途径和通道少，能进不能出。目前师资退出途径主要有自然退休、因病退休和院内部门间调整等，而受人事管理身份的限制，教研人员只能到专业技术处室工作，院内部门间的调动很少。并且，岗位管理与考核还比较柔性化，未形成有力的竞争激励机制、优胜劣汰机制。此外，能上不能下，受职称评聘制度改革和高级岗位设岗指标限制，地市行政学院35%的高级职称比例设置，使得教师在岗位聘任方面晋升空间小、压力大，有的多年不能晋级晋档。尤其是，目前高级岗位已基本饱和，教学教研一线工作成绩突出的青年专业技术人员，如果在较长时间内不能及时聘任到更高岗位等级，势必极大挫伤工作积极性，影响专业技术人员队伍的整体活力。总体上，真正意义上的能进能出、能上能下、优胜劣汰的准入和退出机制尚未建立，师资队伍结构不合理，整体活力不足。

（四）教研人员与参公人员身份转换存在政策卡点

在现有管理模式下，行政学院人员主要分为参公和专业技术人员两类，采用不同的薪酬机制和考核机制。管理难点主要为：教师与行政人员之间流动渠道不畅通，导致出现利益目标、动力机制、制约机制不一致的状况，协调平衡难度很大；不同的薪酬福利制度造成参公人员与教学人员之间收入分配不合理，“一校两制”给教师带来的是“两头受限”，既不能享有参公的相关待遇（如车补、经济适用房、职级制等），而又与参公人员一样受到诸多的限制。教学人员虽实行专业技术职务，但受制于单位实行参照公务员管理方面因素的限制，在薪酬上与普通高校教师差距较大，并且无法像普通高校教师那样享有多元化的收入来源，以及纯事业单位身份带来的相对便利的兼职和离职创业等机会。受限于这种管理体制，教师在收入水平、收入来源的灵活性上都不如普通高校，相对偏低，有些地方甚至大幅度低于本地普通高校教师；教研人员与参公人员身份不能根据教学培训工作需要在内部合理转换，教研人员转任参公人员非常困难，而优秀的适应专业技术岗位工作需要的参公人员转任虽然相对容易些，但一般只能根据个人学历情况，转任到相应专业技术岗位的最低等级，这基本上也就堵死了转任通道。这种过于固化的身份管理体制，很容易产生矛盾，不利于教师队伍建设。

（五）缺少从源头上按照干部教育特点选拔教师的制度设计

行政学院缺少从源头上按照干部教育培训特点选拔教师的制度设计，这突出体现在，在现行机制下，行政学院教师无任职资格证书，从严格意义上讲行政学院系统的大多教师属于无证上岗执教。这使得行政学院的广大教师在社会中有时无法拥有国民教育序列教师享有的待遇。《教师法》规定，“教师在教学科研、学校建设、社会服务等方面成绩优异的，予以表彰”，“教师的平均工作水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”。由于当前行政学院教师无任职资格证书，无法享受到《教师法》所规定的法定权利，这在一定程度上影响了教研人员的工作热情，不利于行政学院的长远发展，并且这也是行政学院现行教师管理体制的明显短板之一。此外，以山东为例，如下短板也影响到培训质量：一是师资考核评价、岗位评聘等制度虽然已经建立，但尚处在探索阶段，未充分发挥激励导向作用。相比普通高校教师的专业技术职务任期目标，考核指标要求偏低。二是相当程度上存在着教师队伍结构不合理，而且越往基层行政学院，高水平教师比例越少，教学名师、精品课程更少，教师梯队之间教学科研水平有明显差距。三是市级行政学院现执行35%的高级职称设置比例，既不符合干部教育培训师资的实际，也无法满足基层广大教师晋升的要求，制约了教师发展空间。

（六）岗位等级、工作业绩与薪酬福利挂钩机制方面存在不足

以山东为例，根据事业发展，目前行政学院已建立起专业技术岗位等级制度、岗位考核和绩效工资制，但受限于行政管理体制等原因，这些制度间并未实现有机协调，尚未充分发挥激励引导作用。具体表现在：一是如前所述，教师薪酬福利水平偏低，“一校两制”给教师带来的是“两头受限”。二是绩效工资激励效果不明显。绩效工资制度一定程度上能体现奖优，但现行的绩效工资包含在工资总额中，额度有限，奖优罚劣尤其是罚劣的力度不能太大，一定程度上存在“干多干少一个样”的情况，这制约了绩效工资激励作用发挥，使“多劳多得”分配原则不能得到较好体现。尤其在市级行政学院，基本上“奖”多以精神为主，“惩”体现不明显。三是岗位转换存在待遇就低不就高的情况。高级职称人员到参公岗位任职，待遇不是就高，而是按照参公登记岗位档次执行，造成待遇下降，不利于让懂专业的人来管理专业的事。

（七）科学研究和决策咨询中智力报偿得不到充分体现

发挥公共行政管理和政府管理创新研究重要基地作用、政府决策咨询思想库作用，是行政学院的两大重要职能。但根据《行政学院工作条例》，行政学院是参照公务员管理的事业单位，这种性质规定导致很多适用于普通高校、科研院所的科研政策、经费政策无法在行政学院落地并实施。经费预算及管理主要是参照党政机关的相关制度，过于苛刻繁琐，存在如下问题：一是科研咨询项目经费管理重物轻人，科研人员智力报偿得不到应有体现。项目经费管理上支付劳务费的人员必须是非课题组成员和无工资收入的课题组成员，不允许有工资收入的课题组成员及项目管理人员在项目经费中提取劳务费。这不能体现和突出人的智力价值，也不符合科学研究尤其是社会科学研究的基本规律，导致教师科研的动力和压力不足。二是科研咨询经费支出范围受限。科研经费支出范围“一刀切”，导致科研人员在研究过程中产生的诸多实际发生的费用不能报销。三是科研专项经费不能用于直接发放奖励，大部分市级行政学院的科研咨询成果奖励已经停发，直接导致科研咨询成果数量和质量的下降。四是横向课题经费管理采取和纵向课题经费相同的管理模式。横向课题是提高行政学院知名度和认可度的重要路径，如横向课题经费管理不能体现委托方意志，不能形成独有的经费管理制度，不利于工作的开展，也不利于扩大行政学院的社会影响。五是科研咨询经费管理重过程轻结果。科研咨询管理的意义在于产生高质量的具有推介转化价值的各类成果，而不是仅仅为管科研而管科研。目前在科研咨询经费管理上过于重视过程本身，而缺乏对结果管理的重视。这种过于苛刻繁琐的科研经费管理制度，表面上看似堵住了漏洞，但由于经费使用、报销以及间接费用支出限制太多太死，严重影响到教师科研工作的积极性，导致许多教师项目申报意愿不足，不利于精品科研咨询成果产出，不利于科研工作的开展、教师队伍的成长和行政学院的长远发展。

三、建立既区别于党政机关又不同于普通高校的行政学院教师管理体制

（一）实现党校与行政学院的合并以壮大教师资源

党校姓党，是习近平总书记在2015年12月11日在《在全国党校工作会议上的讲话》中突出强调的一个观点。党的领导是中国特色社会主义制度的根本特征，党是领导一切的，党校和行政学院从其职能和承担的任务来看，有许多共同之处，并且在实际上，除国家行政学院与中央党校分开办学，以及山东、甘肃、安徽、河北等五、六家省级行政学院与党校分办外，目前全国绝大多数省级行政学院和几乎全部的市级行政学院都是与党校合署办学的。在历史进程中，党校办学大大早于行政学院，传统地位和师资资源优势突出。党的十九大提出要进一步“深化机构和行政体制改革”，［3］新一轮党和国家机构改革已经启动，在深化改革的大背景下，将从中央到地方的党校和行政学院的职责整合，组建新的各级党校（行政学院），不仅有助于全面加强党对干部培训工作的集中统一领导，统筹谋划干部培训工作，而且可以充分运用新组建的党校（行政学院）平台优势，解决当前行政学院办学的优质教师资源相对短缺问题。当然，党校作为各级党委的直属事业单位，在体制机制方面也存在着如上所列的与行政学院相类似的瓶颈和制约因素，应该在实现整合后，集中力量探索深化其体制机制改革问题。

（二）建立既区别于公务员又不同于普通事业单位的教师管理体系

按规律办事，从尊重行政学院教学科研规律和人才成长规律的出发点来推进行政学院师资管理的体制机制创新，应加强顶层设计，单独设立全国党政干校（院）系统教师管理序列，与现行的公务员管理、普通事业单位管理系列并列。这是因为，以党校、行政学院等为代表的党政干校（院）系统，其承担的职能任务和对教师的要求及考核标准等，与现行的公务员管理、普通事业单位管理相比较，具有明显的特殊性：一方面，不同于党政机关。行政学院、党校等在本质上是学校，是研究咨询机构，承担的是以党政干部为主要培养对象和以党与政府为服务对象的教学培训和科研、咨询任务，这在工作性质上与履行国家公务、承担宏观调控、市场监管、公共管理等职能的党政部门存在着较大的差异。作为学校，对其管理应多体现教学培训、科研咨询的特点，符合教学培训规律和学术繁荣规律，而不是简单的参公管理；另一方面，不同于普通事业单位。习近平总书记曾强调：“党校是学校，但不是普通学校，而是党教育培训执政骨干的学校”。［1］这充分说明包括行政学院在内的党干校不同于一般的学校，不是普通的事业单位。这个不同的最突出表现是，党政干校（院）是以对党和国家事业的成败兴衰发挥着关键作用的党政干部即执政骨干为教育培训对象的。在这样的学校，教师是“我们党直接掌握的一支教师队伍，是我们党一支不可多得的理论力量”，［1］他们不仅要完成教学培训任务，还要承担党和政府的理论研究和决策咨询等工作、承担党委和政府交办的临时性工作任务。这已超越了《教师法》规定的“各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作”的单纯意义上的教师。因此，应设立全国党政干校（院）系统教师管理序列，建立包括行政学院在内的党政干校（院）教师资格证制度，从顶层设计和管理体制的角度从根本上解决党政干校（院）系统教师的身份设置与认定问题。从政策上明确准入条件，建立符合公务员教育培训特点的教师选拔制度，使行政学院教师与国民教育序列教师在社会生活中拥有同等的待遇。

（三）深化体制改革实行“双参照”管理模式

一是根据“一校两制”的实际，在坚持一类公益单位性质、机关部门继续参照公务员法管理的基础上，业务职能部门人员参照普通高校政策进行管理，亦即专业技术人员参照高校教师模式进行管理。行政学院的性质是政府直属单位，但从职能上讲，又类似高校和社会培训机构的职能。因此，要更好履行教学、科研、咨询三大职能，应当部分参照普通高校，设立全国党政干校（院）系统教师管理序列，实行特殊的管理办法，尤其在人才引进和培养、职称评聘、经费管理、业务机构设置等方面。二是打通参公人员与教师交流通道。要打破体制机制限制，形成内部各类人才的交流机制，解决人事管理双重管理下不同身份人员内部交流受限的问题。对参公人员，鼓励其在干好本职工作的前提下积极参与教学培训和科研咨询工作，能力和成果突出的也可申报相应专业技术职称，工作需要时，可以允许其到教学科研岗位任职，按能力水平聘任相应专业技术职务；事业人员在干好本职工作的基础上，也可以积极参与行政管理工作，工作需要时，可直接转任同级别参公管理职务，实现懂业务的内行管理业务工作，而对于不适合从事教学科研的专业技术人员，也可以转到参公岗位，按能力水平确定职务级别，从而实现良性互动，能进能出。三是允许运用高校综合改革相关政策。在人才引进、岗位管理等方面，要积极借鉴高校好的做法，使专业技术人员真正享受到普通高校教师的相关政策，在外出学习培训、业务交流、经费资助、职务职称晋升上给予更大支持，避免用针对公务员管理的行政办法约束专业技术人员。四是实行教师招聘备案制度，赋予省市行政学院教师招聘以充分的自主权，促使各单位针对行政学院教师岗位的特殊要求作有针对性的面试、考察，从源头上切实找到适合办学要求的教师。五是应当在教学培训、科研咨询和管理服务上进一步强化“行政”特色，积极研究探索公务员成长规律、公务员教育培训规律、行政学院发展规律，充分挖掘发挥出行政学院和高校、社会培训机构的比较优势，着力打造自主品牌，努力形成鲜明的办学特色。六是应参照普通高校和社会机构的政策和做法，建立符合培训实际的培训管理制度、师资聘任及课酬支付制度等。

（四）强化“专兼结合”的师资队伍建设

一是立足公务员培训需要强化专职师资队伍建设。作为培训平台的社会培训机构往往没有固定师资，完全借助社会力量开展培训，在师资管理上具有相当的灵活性，当然，也由此带来诸如课程内容难以掌控、授课质量层次不一等问题。行政学院要充分履职尽责，必须配置专门的机构人员，拥有相当数量的专业师资。因此应加强教师队伍尤其是名师队伍建设，通过多种途径方式，加强拔尖人才、学术领军人才培养，加快中青年教师培养。二是抓好兼职教师队伍建设工程。充分利用各方面资源，不求所有、但为所用，有计划地选聘一批政治素质过硬、理论功底丰厚、实践经验丰富，善于授课的党政军领导干部、企事业单位领导人员、先进典型人物、知名专家学者等担任兼职教师，建立较为完善的兼职教师库。应在内外师资之间保持动态平衡，既配置相对稳定和比较精干的特色专业队伍，也要借鉴社会培训机构师资管理的灵活运作方式，实现“专兼结合，以专为主”。三是开辟教师培养的新途径，如有计划地选派教师到行政部门挂职，加大党干校教师到党政机关或基层挂职锻炼力度。四是开启旋转门机制。健全行政学院与党政机关人员之间的双向流动机制，畅通人才双向交流渠道，加大交流力度，促进学界和政界双向互动，在保留其原有身份、职级的前提下选拔招聘学术造诣精深的党政官员到党政干校（院）任教，特别是畅通有志于成为行政学院教师的领导干部到院任职的渠道。五是设计出台符合党政干校（院）办学规律和要求的“倒金字塔”型的职称体系，明确包括行政学院在内的党政干校（院）专业技术职务岗位设置比例。将市级党校（行政学院）高级职称比例明确提高至50%，根据人员岗位变化情况及时调整聘任，发挥职称的激励导向作用。合理确定科研咨询成果在职称评聘中的占比。六是建立师资选拔机制。以服务行政学院培训规划和培训课程为目标，合理聘用专、兼职教师，杜绝因人设课。

（五）完善考核评价体系提升教师队伍素质和能力

包括行政学院在内的党政干校教师在考核评价上具有特殊性。习近平总书记曾指出：“党校是党的学校，教学科研搞得怎么样、学术水平怎么样，要由党作评价和确定。党校评价学术水平、教学质量、评定职称等都要注意这个问题，形成正确导向。”［1］以习近平总书记在全国党校工作会议上的讲话精神为指引，党政干校系统的考核评价应考虑其特殊性，应不同于普通高校和其他事业单位，不能简单照搬照抄普通高校的做法。无论是管理人员还是教研人员，党政干校员工在政治上首先要高标准严要求，注重政治素质和政治能力的考核。因此，要确立形成对行政学院教师考核的正确导向，使教师以党的旗帜为旗帜，以党的意志为意志，以党的使命为使命，在思想上政治上和行动上自觉同以习近平为核心的党中央保持高度一致。在坚持这一政治导向的前提下，针对行政学院教师能力素质特殊要求，改进优化师资考核评价指标体系，建立全面的师资考核指标体系，将教学培训、科研咨询、综合考核紧密联系起来，注重工作成果的考核，加强工作量考核，强化平时考核，发挥考核评价的导向和激励作用。要提高教师任期目标考核标准，激发教师自我加压提升的内在动力。借鉴普通高校学科建设经验，结合行政学院教学培训和科研咨询特殊要求，加快学科建设，明确学科建设方向和内容，全面实施名师工程、精品课工程、创新工程等，培养优秀教学科研人才，推动教学科研创新，大力促进教学科研水平提升。要用好考核评价、学员测评等结果，对不适合教师岗位的人员给予一定时间培育期，确实不能胜任者及时转岗。

（六）建立科学合理的教师薪酬福利机制

根据事业发展需要，针对存在的问题，应在包括行政学院在内的党政干校系统建立与专业技术岗位等级制度、岗位考核制度相挂钩的教师薪酬福利机制。一是作为特殊序列，党政干校（院）系统教师的工资福利等参照普通高校教师方式进行管理，实行绩效工资，并享受后者的职称晋升、收入来源和智力成果转化等方面的灵活性。二是设计适合行政学院特点的岗位聘任和绩效考核模式。加强顶层设计，坚持评聘一体，以岗定聘，动态管理，逐步加大依据考核评价结果评定职称、聘任岗位和兑现激励的力度，真正实现优胜劣汰。岗位转换待遇就高不就低。三是合理体现智力报偿。教学科研工作是智力劳动，不应使教师宝贵的时间和精力过多消耗在科研过程管理尤其是经费使用报销的过程中。四是建立专项奖励机制。对在教学、科研、咨政等工作中做出突出贡献的教研人员，坚持精神奖励与物质激励相结合，实行奖励制度，以激发专业技术人员的教学和科研热情。五是加大对党政干校（院）的政策支持力度。除保证计划内班次和正常运转经费外，计划外委托班次收入中可划出一部分，作为教师绩效工资之外的绩效奖励；授予合作培训部门事业二类或社会办学资质，既使国有资产保值增值，又拓宽业务范围，增加收入渠道，提高教师待遇。

（七）建立既科学严谨又有利于调动积极性的科研经费管理制度

纠正经费管理中重物轻人、教学科研人员的智力劳动得不到体现的现象，突出人的智力价值，借鉴、参考普通高校的科研政策和经费报销使用政策，出台适合于党政干校（院）特点的、有利于教学培训和科学研究及决策咨询质量提升的经费管理体制。一是强化顶层设计，从国家层面出台党政干校（院）系统的经费管理指导意见。具体可参照普通高校经费管理相关政策，依据中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，制定出符合党政干校（院）实际的经费管理指导意见，涵盖智力补偿机制、经费支出范围及支出方式等各方面，为地方各级行政学院制定符合自身实际的经费管理制度提供政策依据。二是包括行政学院在内的党政干校（院）系统的经费政策应当参照普通高校制定并执行。赋予行政学院更多的经费管理自主权。根据自身的培训和科研咨询工作实际，以提高科研咨询和培训水平，产出高质量科研咨询和培训成果为目标，参照现有普通高校经费政策，制定符合自身实际的科研培训经费管理制度。三是完善科研咨询经费智力成本核算。贯彻落实以人为本，变“重物”为“重人”。行政学院的核心价值是人和智力成果。经费管理应当重视和肯定人的智力价值。建议在科研培训经费管理中体现智力劳动创造的价值。四是注重成果导向，对科研经费管理制度进行改革，将过程管理变为目标管理，建立更加灵活的经费使用管理体制，放宽经费使用限制。