全面实施预算绩效管理重在协同推进

一、晋城市预算绩效管理现状

晋城市从2012年成立绩效评价机构到推进全过程预算绩效管理；从评价城市亮化工程等6个项目起步到单一项目评价向部门整体、乡级、县级财政、政策评价等全方位、多层面绩效管理转变；从走出去引进来到完成100余套绩效评价指标、方案的设置；从系统学习绩效理论业务知识到走入田间地头、工厂车间、大街小巷、机关社区，身体力行同第三方参与评价30余个部门、50多个项目；从简单的资金评价延伸到各县的乡级财力保障、县级综合评价；从繁琐的手工抄写、汇总、整理基础数据资料到运用信息化技术开展绩效目标、绩效监控、绩效自评、网上再评等全过程智能化管理；从预算单位的不理解、不配合到预算单位财务部门和项目主管部门积极配合、主动申报绩效目标、按阶段进行绩效跟踪、完成项目绩效自评、及时反馈信息整改纠偏；从出台3个绩效管理办法到细化20余个实施细则、理顺2个工作流程、规范第三方参与绩效评价考核等，形成了环环有制度、条条有约束、步步讲绩效的工作机制。伴随着城区、高平、陵川等绩效管理机构的成立、7个县（市、区）也均健全了绩效管理制度，并运用信息化技术展开各层面绩效评价工作，形成了市县联动、各方协力共同推进预算绩效管理的新局面，走出了一条“理论研究——实践探索——理论研究”的预算绩效管理发展之路，营造了“花钱必问效，无效必问责”的良好氛围，为全市预算单位、各县（市区）财政落实绩效管理、提高资金效率、增强责任意识起到了有利的保障。

绩效目标管理情况。晋城市以绩效目标申报审核为抓手，紧紧抓住预算编制起始环节，充分运用信息化手段，深入推进预算绩效管理工作。截至目前，预算绩效管理信息系统全面启用，助推市县（市、区）上下联动快速推进，使各县（市区）绩效工作与市局同步发展，统一标准、统一口径、统一执行，实现绩效目标申报审核与部门预算三同步，全市累计完成申报绩效目标14023个，涉及资金386.02亿元，占总预算的87%，取消无资金具体用途、无资金管理办法、无绩效指标的项目556个项目，核减资金18.58亿元。城区财政局绩效目标审核流程再造，运用绩效管理信息系统，在减少业务科室工作量的同时提高项目绩效目标的申报质量和审核效率，实现绩效目标与预算编制的无缝对接——没有绩效目标的项目不列入预算，此项工作已引起区政府高度重视。通过绩效目标的申报严格把关，增强了预算单位的绩效意识和主体责任意识。

绩效跟踪监控情况。首先印发《晋城市预算执行绩效监控管理意见》，运用绩效管理信息系统，对所有项目完工进度、资金支付进度、项目与目标相符性等指标进行比对核实，要求各预算部门对本部门及所属单位所有纳入预算管理的财政资金进行跟踪监控，对于年度预算项目，分三次实施绩效监控，其中前半年一次，后半年每季度一次。同时财政部门在预算部门自行监控的基础上，重点选取部分项目进行事中跟踪评价，发现问题、风险，督促预算部门及时采取措施防止预算执行偏离原定绩效目标，确保绩效目标的实现。2015—2016年分别选取巴公河人工湿地生态治理工程和时家岭公园建设工程两个项目进行重点监控。2017年全市项目绩效跟踪监控有了实质性进展，绩效监控系统全面启动，截止2017年11月底，共对2032个项目进行了跟踪监控，涉及资金108.07亿元。该项工作的开展将进一步加强对财政资金的监督和规范，促进资金节约、高效使用。

绩效评价情况。全市以财政部门组织绩效再评价项目数量达851个，在2012年10个项目的基础上增长了85.1倍，涉及资金134.87亿元，资金覆盖面达到53%。对全市61个预算部门开展部门整体评价，累计资金达76.16亿元。2015年选择10个关系民生和重点工程的项目进行事前评估，涉及资金3.6亿元，评估结果与预算编制安排挂钩，节省财政资金4315.8万元。连续两年开展乡级财力保障绩效评价，按照评价结果及时发放政府奖补资金1000万元。2017年市局选取9个综合类项目进行了跨年度评价，其中涵盖小项目47个，项目年限跨越了6年之久，并首次对县级财政综合管理情况开展绩效评价，促进各县财政管理，及时完成省市各级考核目标。全市对所有资金开展绩效自评，自评项目达2533个，涉及资金82.3亿元，自评率达到80%以上。五年间，实现了由项目事后评价向事前、事中、事后全过程评价、由单独对项目的评价向对项目、部门整体和政策多层面评价、由对单一资金的分散评价向县级综合管理和乡级财力保障全方位评价的三个转变，绩效评价覆盖面逐步向纵深扩展。

评价结果运用情况。评价结果不应用，绩效管理等于零。晋城市高度重视绩效评价结果的应用，研究出台了《晋城市预算绩效评价结果运用管理办法》，全市通过绩效评价结果应用节约财政资金累计19.76亿元。市局在编制部门预算时充分利用以前年度绩效评价结果，2015年对30余个管理不到位、效果不佳的项目不予批复，节约财政资金近3亿元；泽州县在2014—2017年部门预算中，通过绩效评价成果的应用，对天网工程等项目核减资金3400万元，各单位公用经费支出、项目支出平均降幅达到10%左右，财政压力明显减轻。

县区预算绩效管理情况。晋城市所辖7个县（市、区）预算绩效管理工作，已经改变以往无机构、无人员、无制度、无规划的“四无”局面，因地制宜各县绩效管理均有突破性进展，借助“制度决定行动，信息引领绩效”的思路，步入快车道。目前，各县均出台了可操作性的预算绩效管理办法，城区、泽州、开发区、陵川4个县由政府层面出台关于绩效管理推进意见；7个县全部运用信息化手段，以目标管理为重点，全面推进全过程绩效管理，城区、陵川在预算编制环节绩效目标的填报尤为成效显著；沁水县几年来开展部门评价26个，探索激励部门整体资金使用效率提高有独特见解；泽州县几年来开展项目评价67个，评价结果应用取得成效；高平市组织绩效管理培训3次，人数达1000人，树立了大家讲绩效、重绩效的理念；陵川县将绩效监控提上了人大监督日常议程，将绩效理念嵌入资金使用的每个环节；阳城县全面开展稳中求进，几年来开展评价项目506个，资金22.83亿元；开发区合理运用信息化手段，完善绩效目标申报指标。

二、晋城市预算绩效管理面临的问题

虽然晋城市预算绩效管理工作在全省比兄弟市县先行一步，取得了较快的进展，但总体上，当前预算绩效管理实践仍然处于起步阶段，发展过程中仍然面临一些难题。

一是各县财政收支压力大，改革模式着重点不同使绩效提升效果有限。从实际情况看，各县在改善资金使用分配等方面取得效果明显，但对资金支出绩效还难以有明确的衡量标准。

二是财政部门单兵突进，未形成改革合力。全市预算绩效管理均由财政部门负责推进。由此产生两个问题：第一，预算部门倾向于将绩效管理看作是原有财政管理之上增加的任务，缺乏申报、自评的责任动力；第二，缺乏人大、审计、监察等部门的实质介入，社会公众也难以真正参与评价过程。

三是绩效管理机制、方法与技术等存在缺陷，绩效管理质量不高。第一，预算执行绩效监控仍以财政部门资金支付进度和传统合规性审查为主，尚不能动态监控预算执行效果；第二，绩效评价指标体系设计尚不完善，各部门、各项目的个性指标体系定性指标多、易完成指标多、可操作性指标少；第三，评价仍然以项目支出为主，对宏观层面的综合绩效管理不足；第四，财政一体化信息系统建设尚未建成，绩效系统与其他系统无法实现数据共享。

四是改革推进过度依赖第三方机构，缺乏可持续性。当前推进全过程绩效管理，主要依托第三方机构支持。这一方面造成地方人大、审计及社会公众尽管起到了一定监督作用，但仍十分缺乏；另一方面，从可持续发展的角度看，预算单位自评能力没有得到培养，长期绩效管理运行成本过高。

三、加快推进预算绩效管理工作建议

“改革越深入，越要注意协同”，发挥整体改革的协同效应，特别是绩效管理改革与中期财政规划改革、部门预算改革、支出经济分类改革之间的协同，是全面实施绩效管理的重要路径。

（一）狠抓落实全面实施绩效管理

一是要完善全过程绩效管理，将绩效目标、绩效跟踪、绩效评价、结果应用各环节更加紧密地衔接，优化管理闭环。二是要拓展全口径绩效覆盖，将绩效管理的范围，从目前的一般公共预算、政府性基金拓展到所有财政性资金。三是要完善全方位绩效机制，优化预算分配机制，将绩效要求真正融入预算制度建设，加大绩效信息公开力度。四是要推进全层级绩效联动，完善市、县绩效管理联动，推进预算部门和预算单位的绩效管理联动，横向到边，纵向到底。

（二）完善目标管理抓好龙头建设

一是搭载项目储备库，前置绩效目标申报论证审核工作，实现绩效目标与项目储备库对接管理，将绩效目标设定、编制工作常态化；二是建立指标库，预算单位建立合理可行、有效可用的指标库，为后续绩效目标编制及评价提供参考；三是借力专业机构，引入专业机构辅助进行绩效目标编审，实现编、审部门的有效对接，逐步形成“财政主动作为，预算部门自觉遵守，专业机构助力推进”的长效机制；四是编审手段信息化，采取信息化管理手段，实现绩效目标填报审核与指标库关联，有效指导预算单位填报绩效目标，提高目标填报及审核效率；五是编审机制规范化，研究制定绩效目标编审及管理机制，规范绩效目标审核流程，强化部门间的协作配合，促进绩效目标管理规范化、编审系统化。

（三）提供技术保障确保顺利推进

加快晋城市统一联动的绩效管理数据和信息平台建设，实现市县绩效系统与预算、支付等信息系统的对接，强化绩效管理数据整合，提高对绩效信息数据的处理能力；加快研究制定适合全市统一的行业标准和不同领域的绩效指标；加快建设各级政府部门的绩效管理队伍，提高政府工作人员的绩效管理素养和能力，培养并鼓励专业化人才参与，为预算绩效管理工作提供智力支撑。

（四）强化顶层设计建立奖惩机制

预算绩效管理党政领导是关键，政府绩效要做好顶层设计，勇于担当为民办事。建立奖惩机制，推进预算绩效管理，与政府各项考核挂钩，对各县、各预算部门进行奖惩，强化讲绩效、重绩效的意识，调动各县和部门的积极性。树立各级预算部门和财政部门都是理财主体，都是预算绩效管理主体，使用财政资金都要讲求绩效，要有向人民交账、向人民负责的理念。