党规“姓党”：党内法规的理论定位与实践指南

靳澜涛

党的十八大以来，党内法规建设迈入有统筹、重导向、成体系的新时代，通过科学立规、集中清理、体系建设和制度创新等措施，有效实现了党内法规制度体系的“增肌”、“瘦身”、“健身”和“强身”。但是，“强体”还须“健魄”。完善的党内法规制度如同人体，既要有强健之体，更要有健全之魄。因此，党内法规姓什么，是一个不可不察的问题，也是一个管全局、管根本、管方向的问题。作为党内法规与生俱来的基因，“姓党”原则是党内法规的内在魂魄，贯穿于党内法规的规划、制定、备案、清理、评估、执行之中。它科学地回答了“党内法规以什么为根基、靠什么来建设”这个价值问题，蕴含着自然真理、社会真理和政治真理，是对党内法规理论特质的高度概括和总结，也是党内法规建设实践的根本原则和指南。开展党内法规立废改释等“强体”活动，只有把“姓党”原则立起来、严起来、实起来，才能筑牢“信党”根基，依照党内法规提升全体党员的党性修养，牢牢抓住管党治党的“牛鼻子”，推进全面从严治党向纵深发展。

一、“姓党”是党内法规制度的内在本质

讲政治是马克思主义政党的根本要求和优良传统，也是党内法规安身立命之本。党规“姓党”，这个“党”字是灵魂、是信仰、是统帅，预示着党内法规必须旗帜鲜明地讲政治，集中体现党的统一意志，服务于管党治党的政治大局。

首先，党内法规因党而立、因党而兴、因党而强，故“姓党”是党内法规与生俱来的基因。尽管党内法规这一正式称谓是毛泽东于1938年在党的六届六中全会上提出的①，但其作为一种制度现象，早在建党之初就已初现端倪。例如，党的一大通过的《中国共产党纲领》就是最早的党内法规。可以说，党内法规的立废改释工作90多年来始终与党的建设相伴而行。毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平等领导就不同时期加强党内法规制度建设问题都作过重要论述。特别是党的十八大以来，习近平将党内法规制度作为党的建设系统工程的重要组成部分，他多次强调，“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”②。他还在党的十九大报告中明确要求，“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”③。正是得益于党中央的高度重视、有力领导和扎实推进，党内法规制度建设才取得了重要进展和突出成效。党的十八大以来，党中央先后出台或修订的党内法规超过90部，迅速构建起了党内法规制度框架的“四梁八柱”。④党内法规诞生、发展的历史有力地证明了“姓党”是党规与生俱来的基因，党内法规因党而立、因党而兴、因党而强。

其次，党内法规集中体现党的统一意志，彰显党的政治诉求，故“姓党”是党内法规必须高举的旗帜。为谁立言、为谁代言，是一个政治立场、政治方向问题。任何一种规范都是特定主体意志的体现和利益的表达。作为治党执政的公器，党内法规皆是以党组织的名义而制定的，它既不是制定机关的意志，也不是个别领导的意志，而是一种属于全党的“公意”。国家法律体现的是国家意志，群团章程体现的是其他政治组织的章程，公司章程体现的是股东的共同意志，党内法规体现的是党的统一意志。根据《中国共产党党内法规制定条例》的相关规定，在党内法规草案初步形成后，应在党内广泛征求意见。只有如此，才能保障党内立法的民主性，最大程度地汇聚党员意志，寻求最大公约数，画出最大同心圆，形成党的统一意志。也正是因为党内法规是我们党统一意志的体现，所以党内法规具有较强的权威性和严肃性，应当得到一体遵循，没有例外。因此，党内法规的制定程序精准地体现了“姓党”是党内法规必须高举的旗帜，党内法规的立规理念与党的价值追求是根本契合的。

最后，党内法规作为一种行为规范，是管党治党的重要依据，故而“姓党”是党内法规应自觉遵循的红线。作为贯彻落实“党要管党，从严治党”要求的重要手段，党内法规是我们党加强自身建设，保持自身纯洁性与先进性，保持党的战斗力的关键所在，也是确保党获得广大人民群众拥护和爱戴，为党的执政合法性提供支撑的关键。⑤从逻辑上看，党内法规以条款形式表达了假定条件、行为模式和法规后果，明确告知了党务关系主体什么可为、什么应为、什么禁为，形成引导和约束相关主体行为选择的预期效果，塑造了党组织的工作、活动和党员行为。与法理学中对于法的功能的定位类似，党内法规同样具有指引、预测、评价、教育、强制、激励等作用。⑥这种引导和约束体现了党的号召，将党对党员的要求落实为成文的规章制度，转化为具体的行为规范。同时，通过党内法规实现自我约束、自我限权和自我革命，也进一步彰显了中国共产党执政为民的鲜明品格。所以，党内法规的制度设计及其功能指向充分彰显了“姓党”是党内法规自觉遵循的红线。党内法规作为一种行为规范和法理依据，服务于管党治党和依法执政的政治大局。

二、“姓党”是党内法规体系的共同标识

姓，是中国人标志其家族系统的称号，一般通称为姓氏。⑦自古以来，姓作为识别一个人的符号，往往承载着认祖与联宗的功能，体现了一种认同感和归属感。党规“姓党”，意味着党内法规并非孤立的一个或若干个文本，而是一个庞大的规范群落，在党的文献中被称为“党内法规制度体系”，它由许多部单行党规文本构成，形成一个包含基础主干性法规和配套细则性法规的规范集合体，恰如人类社会中一个“人丁兴旺”的同姓大家族。各种党内法规共用“党”姓，使得不同党内法规规范彼此之间具有一种家族相似性，同根同源、血脉相传、长幼有序，整个党内法规制度体系呈现出“一脉相承”的属性。⑧

首先，认祖是同姓之间的纵向联系，“姓党”意味着党内法规制度体系同根同源、同心同向，皆以党章作为庞大家族的“鼻祖”，也使党章成为整个规范群落的“母法”。按照中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》的总体部署，不同党内法规围绕党章这一根本大法，形成了党的组织法规制度、领导法规制度、自身建设法规制度、监督保障法规制度等四大板块。⑨这四大板块分别对应党章的不同章节，组织法规制度对应党章第三、四、五章，领导法规制度对应党章总纲和第九、十章，自身建设法规制度对应党章第一、二、六、十一章，监督保障法规制度对应党章第七、八章。这样既突出了党内法规制度体系的完备性，也进一步巩固了党章在党内法规制度体系中的最高地位。换言之，所有党内法规同出一脉，党章是立党、管党、治党的总章程，是最根本的党内法规，在党内具有最高的权威性和最大的约束力，其他党内法规制度都是对党章原则与规则的细化、落实。因此，其他党内法规在首条就开宗明义地载明：根据《中国共产党章程》，制定本法规。

其次，联宗是同姓之间的横向联系，“姓党”意味着党内法规彼此之间互联互通，并非是若干规范的简单叠加，而是不同规范的有效整合，它们互相连通、衔接协调，体现了党内法规制度体系的“家族相似性”。“没有连接的制度是死的制度，是没有灵魂的制度，是不能运行的制度。有机连接是制度的灵魂。”⑩党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规的体系化建设。2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》颁布，这份纲要首次公开提出“在建党100周年时全面建成党内法规制度体系”的宏大目标。与过去碎片化立规模式不同，既然是“体系”，就须各展所长、相互衔接、浑然一体，方能名副其实。正如马克思·韦伯所言：“体系化是构成一个逻辑清晰，具有内在一致性，至少理论上无漏洞的规则体系”⑪。体系化的党内法规，由各类、各级规范构成，不同制度的制定主体、调整事项、效力等级各有差异，但彼此之间相互衔接、相辅相成、互为保障，犹如人类家族中的同宗兄弟一样。

最后，同姓人群共同组成一个“人丁兴旺”的大家族，长幼有序，尊卑有别。作为同姓宗族的象征，族谱是记录姓氏繁衍、播迁发展、宗族活动的重要形式。所有党内法规共用“党”姓，同样形成了高低有序、同辈比肩、上下依存的“族谱”，彰显出党内法规制度体系的层次性、衔接性和统一性。根据《中国共产党党内法规制度制定条例》的规定，党内法规表现为“七位制度”，分别是党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七种制度形态。这“七位制度”根据效力等级的差异，又可以细化为“三层结构”。其中，党章作为庞大家族的“鼻祖”，具有最高效力。准则和条例是基础性、主干性的党内法规，是对党内某一方面重要问题所作出的原则性规定和统筹性安排。相较而言，准则与条例虽是同一位阶的党内法规，但准则的位置更接近党章。而规则、规定、办法、细则的位阶最低，是对党章、准则、条例等党内法规内容的具体性、针对性规定。目前，党内法规体系已经形成了以1部党章为根本，以3部准则和22部条例为主干，以约1800件规则、规定、办法、细则为枝桠的有机统一整体。⑫

三、“姓党”是党内法规建设的行动指南

党规“姓党”不仅是一种理论定位，更是一项实践指南，是贯穿党内法规建设的一条红线，是融入党内法规执行的一面旗帜。坚持党规姓党的原则，旗帜鲜明地讲政治，方能在理性精神指引下不断提升制度文明程度，真正让思想建党与制度治党同向发力。

首先，党规“姓党”不“姓国”，应厘清与国家法律的关系，形成相辅相成、相互促进、相互保障的格局。在过去，许多学者纠结于“党内法规是不是法”的问题，而党的十八届四中全会已经在国家顶层设计上结束了这一争论。现在，我们既要借助软法、社会法、民间法等理论工具，在法治的视域下考量党内法规的建设问题，但也不能忽视它与国家法律的界限，并在此基础上科学界定二者的功能与使命。党内法规调整党内关系，规范党内生活，为党组织和党员提供行为遵循，有别于调整社会关系，规范社会秩序，为公民、法人和其他组织提供活动依据的国家法律，二者在制定主体、调整对象、功能指向、保障机制等事项上差异悬殊。

第一，恪守党内立法的权限。必须对国家立法权予以充分的尊重和维护，特别是要强调坚决维护全国人民代表大会及其常务委员会行使的专属立法权，不得跨越国家立法的权力边界，不能干涉只能由国家立法调整的事项，更不能规定必须由国家立法规范的行为。⑬第二，必须在宪法和法律范围内活动。习近平多次强调，党领导立法、保证执法、带头守法，从根本上破除了“党大还是法大”这一伪命题。除了厘清与国家法律在调整事项上的界限外，党内法规的制定应当细化和落实宪法与法律中的原则性规定，“在我国，党的领导地位明确规定于宪法之中，《中华人民共和国人大监督法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国公务员法》等基本法律进一步明确了党对立法、国防、人才等具体工作领导的原则性规定。但是，上述规定大多比较原则、抽象，缺乏可操作性，需要党内对领导主体、机制、程序作出具体制度安排”⑭。第三，要逐步提升党内法规的规范性，使其在立法技术上尽快达到国家法律的发展水平。中国特色社会主义法律体系于2010年早已建成，为党内法规制度体系的建立提供了借鉴。第四，注重党内法规向国家法律的及时转化，将有必要上升为国法或由国法规定更为适宜的事项列入立法议程，避免二者之间的不衔接、不协调和不一致现象。

其次，党规“姓党”讲党性，应按党性要求立规矩，将提升党性修养作为重要内容，推动全面从严治党向纵深发展。党内法规不仅“姓党”，更具有党性。作为政治活动的产物，它具有鲜明的政治属性，是保持党的先进性和纯洁性的制度法宝，其具体制度建设应围绕全覆盖、高标准、严要求、可操作等目标展开，充分保障党内法规与党性的衔接。

第一，作为思想建党的重要内容，我们党对所有党员提出党性要求，任何党员不得例外。因此，通过刚性制度来治党、治官、治权的党内法规，在对象、领域、事项、程序等方面应实现全覆盖，与党性要求的全面性对接，避免出现“党性有要求，党规未规定”的疏漏，最终切实落实党的十九大报告所提出的“思想建党和制度治党同向发力”的要求。第二，对党员的党性要求比社会对普通公民的道德要求标准更高，这是由党的先锋队性质决定的。加强党性修养既要靠“软”的思想教育，更要靠“硬”的制度约束，即将党性要求寓于党内法规之中。因此，党内法规必须以高标准、严要求对待党组织和党员，树立崇高的纪律标杆，坚持“纪在法前”和“纪严于法”的总体方针，真正实现“党性入规”。第三，一个党员只有符合党性要求才是合格党员，为了方便普通党员对照规范自查自省和党组织对不合格党员作具体处理，寓党性要求于其中的党内法规应具有可操作性，明确应为、可为、禁为的内容以及相应的法规后果，增加程序性、保障性、惩戒性条款，使党组织对党员的党性要求真正细起来、严起来、实起来。

最后，党规“姓党”强党建，应以推动实现执政目标为价值追求，服务党的各项建设，不断顺应世情、国情、党情的发展变化。党规“姓党”，决定了党内法规的立废改释始终与党的中心工作、全局工作密不可分，二者呈现出一种“我中有你、你中有我”的结构性耦合关系，即党内法规建设是党的建设系统工程的重要组成部分之一。同时，党的建设系统工程的其他方面需要党内法规提供刚性制度保障。此外，党内法规的运行不是无源之水、无本之木，而是基于党的建设的现实需要，具有极强的实践导向和问题意识。党的十九大报告也在全面从严治党的部署中要求必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治党同向发力。作为党内制度的最高级形态，党内法规制度是制度治党的核心内容，应根据党的政治建设需求作出适应性调整，使党内法规制度建设始终贯穿于党的自身建设的方方面面。

法与时转则治，治与世宜则有功。党内法规制度体系属于社会系统中的政治上层建筑。政治上层建筑一定要适应于经济基础的发展变化，这是唯物史观的基本要求。党内法规制度体系一定要适应政治环境、经济环境、社会环境和文化环境的变化，这也是现代系统论原理的基本要求。⑮刘少奇早在党的七大修改党章的报告时就指出了这一点，即党的组织形式与工作方法及其制度规定是依据党所处的内外环境和党的政治任务来决定的。当前，中国特色社会主义进入新时代，我们党要呈现新气象，更会采取新作为，党的建设实践提出的制度需求是刚性的，党内法规必须及时回应。因此，作为党的制度建设的重要组成部分，党内法规制度与党的总体建设并非彼此独立，也非包含与被包含，而是呈现出一种“我中有你，你中有我”的结构性耦合。习近平曾强调，“制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。全面从严治党，必须牢牢抓住制度治党这条工作主线，始终把制度建设贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设”⑯。党的各项建设最终都要体现为特定的党组织和党员行为，这些行为都需要规范，故党内法规制度将化整为零，融入党的领导与党的建设的各个方面，根据每一方面的特点和要求，作出与之相匹配的制度安排。

四、余论

在过去，“姓党”原则主要被凸显于党校、党媒、党报等工作领域，党校“姓党”、党媒“姓党”等提法不断见诸报端，或者出现在各级领导的讲话中。相较而言，人们对党内法规的讨论更多集中于“法”和“规”的层面，对“党内法规”中的“党”字缺乏足够重视和深度挖掘，鲜有学者明确提出党规“姓党”这一原则，并将其作为党规建设的实践指南。

党内法规从内在属性上来说也是一种“法”，在制定程序和制度框架上很大程度体现了对国家法律的借鉴与参考，因而学术界长期将党内法规与国家法律的关系作为党内法规研究的热点、难点和重点，相关成果伴随着党内法规制度建设的铺开而频频问世。⑰然而，古语云，有道以统之，法虽少，足以化矣；无道以行之，法虽众，足以乱矣。⑱党内法规尽管有“法”的属性与特征，但“党”的基因与本质更不容忽视。党内法规制度建设如同人的成长，不仅体现为躯体的强健，更要反映心智的健全。党规“姓党”，决不能含糊，更不能回避。这一原则，无论什么时候，无论在哪个领域，都要始终坚持。

旗帜问题至关重要，旗帜引领方向，旗帜凝聚力量。对于无产阶级政党而言，方向与立场的正确与否直接影响着路线的制定和目标的实现。“举什么旗、走什么路”，关乎党内法规的内在本质与前进方向。作为党制定活动的产物和管党治党的依据，党内法规举旗当然要举党旗，走路要走中国特色社会主义道路，这既是一种精准的理论定位，更是一项鲜明的实践指南，应当成为党内法规建设活动的基本原则。同时，也只有坚持党规“姓党”的基本原则，才能在理性精神指引下不断提升制度文明程度，真正实现党内法规制度体系的“强体健魄”。

注释：

①《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第528页。

②《坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设——学习贯彻习近平总书记重要指示精神专题探讨会发言摘编》，《人民日报》2016年12月26日。

③ 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的讲话》，《人民日报》2017年10月28日。

④ 中共中央宣传部理论局：《新时代面对面》，学习出版社、人民出版社2018年版，第178页。

⑤ 殷啸虎主编：《中国共产党党内法规通论》，北京大学出版社2016年版，第22页。

⑥ 靳澜涛：《论党内法规在依法治国中的功能》，《中共珠海市委党校、珠海市行政学院学报》2017年第5期。

⑦ 陈建魁编著：《中国姓氏文化》，中原农民出版社2008年版，第1页。

⑧ 宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第36页。

⑨《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》，《人民日报》2017年6月26日。

⑩ 王长江：《有机连接是制度的灵魂》，《共产党员》2008年第10期。

⑪ ［德］马克思·韦伯：《经济与社会》，阎克文译，上海人民出版社2010年版，第798页。

⑫ 靳澜涛：《论党内法规与国家法律的协调衔接》，《理论研究》2017年第5期。

⑬ 王炳林、孙新：《十八大以来中国共产党思想研究》，青岛出版社2017年版，第539页。

⑭ 靳澜涛：《依法治国进程中党内法规的角色定位》，《大连干部学刊》2017年第8期。

⑮ 李斌雄：《扎紧制度的笼子——中国共产党党内法规制度的重大发展研究》，武汉出版社2017年版，第37—38页。

⑯ 王炳林、方建：《牢牢抓住全面从严治党的主线》，《人民日报》2015年7月14日。

⑰ 靳澜涛：《软法视域下党规与国法一致性的理论诠释》，《中共四川省委党校学报》2017年第2期。

⑱ 何宁：《淮南子集释》，中华书局1998年版，第1401页。