房地产税立法正在路途

高荣伟

3月25日，由国务院发展研究中心主办、中国发展研究基金会承办的“中国发展高层论坛2018年会”经济峰会在北京举行。峰会上，对于备受关注的房地产税，新上任的财政部部长刘昆表示，按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施。这是自3月4日以来22天内官方关于房地产税的第五次表态。

房地产税的开征，关系到千家万户，涉及到几乎每个人的切身利益。频次如此密集的表态，在过去的5年当中是极其罕见的。它清晰地向外界传达一个信号：房地产税立法已正在路途！

立法工作有条不紊推进

房地产税，是财产税的一种，是按照市场评估价值对房屋和土地的保有征收的一种财产税。

目前，全世界多数国家征收房地产税。对于房地产税的叫法，各国不尽一致，在一些国家称为不动产税、财产税，也有一些国家叫家庭税、房屋税或物业税等。尽管名称不一，但其实质都是对房屋和支撑房屋的土地征税。

一般观点认为，房地产税仅与房地产所有者或使用者是否享受当地公共服务有关，而与其拥有或使用的土地产权类型无关，土地公有制也可以征收房地产税。事实上，国外有很多对公有土地上的房地产征收房地产税的例子，如英国、新加坡、以色列、澳大利亚、荷兰、瑞典、中国香港等。不过，在开征过程中，这些国家和地区都在其法律和制度框架内，协调了公有土地使用权和房屋所有权之间的关系。

在我国，房地产税的立法工作近年来已经提到议事日程。2013年11月12日十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出对房地产税进行立法；2015年8月5日，十二届全国人大常委会立法规划向社会公布，房地产税法第一次明确进入中国人大立法规划。此后，房地产税立法工作有条不紊推进。

房地产税涉及面广、利益调整复杂，制度设计难度大，一直是老百姓关注的一个焦点。2018年两会期间，房地产税再次成为社会聚焦的一个热点话题。李克强总理在3月5日的《政府工作报告》中提出，稳妥推进房地产税立法。3月8日，财政部召开记者会，透露了房地产税征收范围、税收优惠、实施进展等细节。

就征税范围来说，与现行只对城镇经营性物业课税的“房产税”不同，多了一个字的“房地产税”将对所有房产征税。针对这一问题，发言人指出，所有的工商业住房和个人住房，都会按照它的评估值来征税。在实际操作中，房地产税的制度设计和有效征管面临着诸多难题，需要妥善应对。在征税对象上，现有住房的类型复杂，有商品房、经济适用房、共有产权房等各种类型的住房，各类住房的产权属性、土地使用权期限、取得成本各不相同，对不同类型的房产是一视同仁地征税还是区别对待，这是房地产税制度设计面临的最大难点。正如财政部所言，房地产税的税基确定比较复杂或者非常复杂，所以需要建立完备的税收征管模式。

十三届全国人大一次会议首场新闻发布会上，全国人大会议发言人张业遂说，加快房地产税立法是党中央提出的重要任务，由全国人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草，目前正在加快进行起草完善法律草案、重要问题的论证、内部征求意见等方面的工作，争取早日完成提请常委会初次审议的准备工作。

即将出台的房地产税制度，可能的改革和调整包括：一是整合现行房地产保有环节税收，即房产税和城镇土地使用税，开征房屋土地一体评估征收的房地产税；二是降低房地产交易环节税负，例如取消土地增值税、城镇维护建设税及教育费附加，降低契税税率等；三是对房地产交易个人所得税实行差别化税率。

上海、重庆试点先行

尽管房地产税征收问题饱受争议，但无论是从完善税制的角度，还是稳定房价的角度，房地产税开征都势在必行。实际上，我国房地产税改革和试点工作7年前已经开始。

2011年1月28日起，经国务院同意，上海、重庆率先开展个人住房房产税改革试点。两个城市的试点都是对小范围的个人住宅征税，具体方案不尽相同。“重庆模式”和“上海模式”的区别在于征税范围不同：重庆对增量房和存量房征税，而上海只对增量房征税。据了解，重庆首批纳入征收对象的住房为：个人拥有的独栋商品住宅；个人新购的高档住房；在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套（含第二套）以上的普通住房。也就是说，重庆房产税改革方案，不仅对居民新购房屋征税，而且对已经购买同时达到高档住房标准的房产也征税。上海则不同，征收范围仅指上海市居民家庭在上海市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房，和非上海市居民家庭在当地新购的住房。税率方面，重庆高于上海。重庆确定的是有差别的比例税率，按照0.5%-1.2%的不同档次征收，而上海确定的是0.6%和0.4%两档税率，其中0.4%的税率是优惠税率。

上海和重庆房产税试点的实施，拉开了房地产税收体制改革的序幕，使得住房保有环节实现了从无到有的突破。通过上述分析可以看出，虽然重庆模式更符合税收本身规律，但由于“上海模式”征税范围较小，税率也较低，更符合循序渐进改革规律。

“上海已经实施房产税试点6年多，但上海的房价未改上涨态势，近期以来还出现了较大幅度的上涨。”“未来中国在全国推行房地产税，如果沿用上海的房产税制办法，那么有理由相信全国房价的总体态势可能不会受到房地产税开征的影响。”“房产税的开征，可能通过转嫁等方式推高房价。”“如果该成本无法转嫁，那么房地产投资等需求将下降，房地产去库存的问题可能受到影响。”虽然试点效果争议不断，但房产税改革正在路上，并将在全国范围全面铺开。

由于房地产税能增加住房持有者成本，因此可以一定程度上遏制肆无忌惮的炒房者，抑制住房投资性需求，降低住房空置率，同时也能发挥一定的收入再分配功能。作为国内最大租房信息服务平台的掌门人，58集团董事长姚劲波认为，对于中国的房地产市场管理来说，房地产税出台，确实是件好事儿，也是促进“房住不炒”目标的一个很重要的手段。“现行土地使用税和房产税的计税依据与房地产市场价格是脱离的，并且对个人住宅的保有阶段还没有征税，所以，它难以发挥这类税收应有的抑制房地产投机、引导房地产资源优化配置的作用。”开征房地产税，“对于在一线城市拥有多套住宅的囤房人来说，将是利空的开始。”分析人士指出，新政策一旦实施，一线城市未来几年租房市场的供应将会大大增加，“届时，极有可能出现集中抛盘，对一线城市短期房价构成较大影响。”

房地产税不仅具有地方主体税收的属性，还有调节市场住房供给、稳定市场房价的重要作用。胡润研究院3月5日发布的《2017年度胡润全球房价指数》报告显示，中国城市最近一年房价涨幅仍全球最快，在全球房价涨幅前十的城市中，中国占据7个席位；全球前50中，中国占24个。

在住房制度定位“房子是用来住的、不是用来炒的”背景下，房地产税被认为能够发挥抑制房价过快上涨的重要作用。由于房地产税是在我国房地产市场迅速发展、房价快速上涨的背景下提出的，因此房地产税改革往往被赋予“调控房价”的期待。

征收房地产税是面对全部住房还是只面对高端住房和多套住房？在中国关于房地产税改革的讨论中，有人提出了“只征高端和多套”的方案。也有人认为应该“普遍征收”。这两种热议方案的背后，其实是对房地产税作用的不同理解和预期。“普遍征收”方案偏重受益原则，“只征高端和多套”方案则偏重发挥房地产税调节财富分配的作用。这两种方案在上海和重庆两地的个人住宅房产税试点中已经有了探索。不过，两种方案各有利弊。“普遍征收”难以发挥房地产税促进社会公平的作用；“只征高端和多套”的方案使房地产税筹集财政收入的效果不佳，而且难以体现房地产税在“受益税”和地方公共服务融资方面的优势。

从国外来看，欧美一些房地产税制度比较完善的国家，大多采取“普遍征收”的做法。对全部住房征收，在纳税人税负较低的同时，政府可获得可观的房地产税收入，即“宽税基，低税率”。从各国经验来看，“普遍征收”的做法更加符合房地产税作为地方税的特点。开征房地产税的主要目的即是为地方政府公共服务筹资，促进地方政府职能转变，实现良好的地方治理。就英国来看，英国的地方议会税在地方政府财政中占的比重达到九成以上。地方议会税，顾名思义，它就是地方税种。该税种在英国由居住地的地方政府征收，由城市、郡、三级分享。这些物业税用来支付地方政府公共服务设施的费用，包括治安、消防、垃圾回收、环卫等。

中国的房地产税改革，有必要参考国外经验，在上述两种方案之间寻求一个平衡点，在比较中慎重选择，在实践中不断完善。