再探行政法平衡理论

(江西师范大学政法学院 江西 南昌 330000)

近30年来，学界关于行政法学理论基础的讨论与争鸣从未停止，并继而推动了我国行政法学的发展与进步。在这一发展历程中，我国行政法学者也纷纷提出了有关行政法学理论基础的“管理论”、“控权论”“为人民服务论”、“平衡论”、“公共利益本位论”、“公共权力论”、“政府法治论”等观点。那么究竟何种学说才是行政法学的理论基础呢？目前学界尚未有公论。但这并不妨碍我们继续进行讨论探究。

平衡论是在吸收管理论和控权论的合理内核基础之上,以系统的理论替代了传统的观念层次上的零散观点,是一种围绕行政法的基本矛盾、反映现代法治和现代行政要求的新的行政法的价值导向和方法理论,是现代行政法的理论基础。当然,任何一种理论的提出都有其不成熟和待完善的地方,平衡论自创始至今,也存在着一些缺失和不足,特别是平衡论理论研究过分重视抽象的理论场域中的独特发展,而与具体的法律生活场景保持距离、渐行渐远,导致多年来的平衡论理论研究在框架的建构与抽象性提升上并没有形成令人满意的成果,这在很大程度上影响了其理论潜力和对行政法发展的积极作用。有鉴于此,本文就当前学界的“平衡论”这一学说进行评析，探索和寻求平衡论完善路径之启示。

一、平衡论的含义

平衡论，它的基本含义是：在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务在总体上应当是平衡的。它既表现为行政机关与相对一方权利的平衡，也表现为行政机关与相对一方义务的平衡；既表现为行政机关自身权利义务的平衡。也表现为相对一方自身权利义务的平衡。

与此同时,“平衡论”也不意味着是“调和论”。由于行政机关以国家强制力和强大的人力、物力为后盾,总是居于“强者”地位,而相对一方无论是个人还是组织均居于“弱者”地位;因此,正是考虑到这种“力量对比”,“平衡论”总是将监督行政权、保障公民权、以及为相对一方设置更多的权利补救措施放在更为突出的地位。

另外,“平衡论”在强调行政机关与相对一方权利义务总体平衡的前提下,并不否认在特定的行政法律关系中存在着权利义务的不平衡。讲平衡,正是由于存在不平衡,存在不平衡,便要实现平衡。否则,便是无的放矢,毫无意义。例如,在行政实体法律关系中,行政机关与相对一方的权利义务是不对等和不平衡的,行政机关总是居于主导地位,可以单方面决定相对一方的权利和义务,后者只能服从;但在行政诉讼法律关系中,则相对一方居于优越地位,可以作为原告要求法院对行政行为进行审查,而行政机关则应对其行为负举证责任。行政机关与相对一方的权利义务在不同的行政法律关系中存在着不平衡,恰恰是为了实现二者在整个行政法律关系中的平衡。

二、平衡论的缺陷与不足

实证性不强

一些学者指出,平衡论最大的弱点就是操作层面上的问题、应然性与实然性的问题。正像他们所说的那样:“学术地位和制度意义基于平衡理论还隐含一个内在要求,即这种理论不仅能提供一种值得认可的价值判断和法律秩序,同时它必须具有可操作性。”如果一种理论只能停留在纯理论的境地而无法指导实践,那么这个理论是没有任何意义的。这也就意味着,平衡论目前作为一种规范理论还必须发展出一种实证基础,旨在操作层面上使“行政权与公民权应当平衡”这一规范性问题转换成“行政权与公民权可以平衡”以及“行政权与公民权应怎样平衡”这一实证性问题。

平衡论认为平衡的精神是行政主体与相对人权利义务由不对等开始,以不对等倒置为手段,走向总体平衡。意思是说,在行政实体法律关系中,行政主体与相对人是不对等的,行政权优位,相对一方明显被动。而在行政程序与司法审查中,主体间的权利义务也是不对等的,但与实体法律关系相比,则恰好是一种“倒置”的不对等,行政主体承担更多的责任与义务,如行政听证制度的设立,行政主体负有举证的义务等等。通过这两个倒置的不对等,实现行政主体与相对人权利义务的总体平衡。但是平衡论没有涉及这些不对等关系自身应当符合什么条件,它们在倒置的时候又应当符合什么条件。也就是说它只是极为粗略地说明通过两个不对等的倒置,行政主体与行政相对人应当走向总体平衡,但并没有具体界说实现这种总体平衡的条件与实践中具体的操作步骤。如何能保证这种实体权利义务上的不对等与程序及司法审查中权利义务上的不对等的倒置一定是恰好相互抵消而达到总体平衡呢？

三、启示

加强平衡论的可操作性，是当前平衡论学者讨论的关键性问题。行政机关与相对一方权利义务的平衡的实现,是以各种现实的法律手段作为存在基础和实现保障的。虽然这种平衡的实现目前还缺乏明确而系统的理论指导,但实践的需要作为最强大的动力,始终推动着这一平衡过程。其手段可概括为:

(1)在立法上公平分配行政机关与相对一方的权利义务。公民权利和行政权力的配置平衡是行政机关和相对方实现权利义务平衡的重要前提。为实现平衡而进行权利义务调查和分析,保持中央立法和地方立法平衡等等,对于解决行政法的立法问题,改善立法状况具有十分重要的意义。

(2)通过行政合同和行政指导等权力色彩较弱的行政手段淡化行政权的“命令—服从”特性。行政合同与行政指导是目前比较典型的非强制性行政行为方式。行政合同和行政指导作为一种非强制性的行政管理方式,体现了私法对公法的渗透。行政合同和行政指导虽然还带有一定的行政色彩,当事人的权利义务还不是完全对等,但是,较“命令—服从”的传统行政行为模式而言,它们对于行政法律关系主体地位平等和意思自治的强调已有了很大的进步。

总之，平衡论的提出对当前学界关于行政法学理论基础的探讨添上了浓墨重彩的一笔。同时，我们也应看到平衡理论尚有其缺陷与不足。如实证性不强等问题。其实，平衡论的完善与最终走向成熟将是一个漫长的过程,不是一朝一夕的功夫与一个或几个人的努力和几篇文章所能完成的,它需要我们长期付出大量艰辛的劳动,进行积极有效的探索。

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