兰坪县农村低保制度实施中的问题研究

□邵 鑫 朱昕晔

（云南民族大学 云南 昆明 650000）

农村最低生活保障制度（简称“农村低保制度”）对落实科学发展观，构建社会主义和谐社会和建设社会新农村具有重大意义,是建立完善农村社会保障的重要举措。目前，我国农村低保制度已进入发展的重要时期，但由于我国农村低保制度体系自身的缺陷和不足，在实施过程中出现保障对象认定困难、发放不规范、动态管理滞后、返贫严重等问题，极大地阻碍了农村低保制度的实施。通过实地调查了解兰坪县农村低保制度具体实施情况，分析在实施过程中出现的问题，提出针对性的解决对策。

1 研究背景及目的意义

中国自古以来就是农业大国，“三农”问题关系着亿万人的国计民生。解决好三农问题，尤其解决好贫困人口的基本生活问题，是国家的重点工作之一。农村低保制度是社会保障体系的重要组成，对保障人民的基本生活水平、实现农村脱贫摘帽都发挥着重要作用。农村低保制度作为中国农村的一项惠民政策，从实施以来不断取得巨大成就，解决了大部分农村贫困人口的基本生活问题。但由于地区发展不平衡，各地的农村低保制度在实施过程中都出现了一些问题。主要有：对象界定不明确；资金来源渠道少，资金匮乏；发放标准低，发放不规范，返贫现象突出；监督、退出机制不健全等[1]。

1.1 农村低保制度

全称“农村最低生活保障制度”，简称农村低保制度，指政府对家庭年人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困家庭户，实行差额救助的制度。

1.2 农村脱贫标准

2015年，国家贫困人口的脱贫标准为每人每年2 800元，2016年的脱贫标准为每人每年3 000元。相对于2011年每人每年2 300元的脱贫标准已经有所提高。

2 兰坪县农村低保制度的实施情况

兰坪白族普米族自治县，属怒江傈僳族自治州，是中国唯一的白族普米族自治县。2016年，兰坪县农民人均年收入5 506.47元，比全省平均年收入低3 513.53元。兰坪县地处澜沧江干热河谷，自然条件恶劣，洪、旱、涝等灾害频发，以农作物种植和养殖业为主要收入来源，农业产业结构单一、收入少、农产品商品率低，农村低保成为家庭经济收入的重要来源。

3 兰坪县农村低保制度实施存在的问题

3.1 低保对象不明确

兰坪县农村农民收入种类表现出繁、杂的特点，具有不稳定性和隐性化，给基层工作人员的收入核定工作带来了困难，也影响了低保对象的确定，阻碍了低保政策的实施。比如对兰坪县彝族居民的收入核定工作。彝族居民有一个主要特点就是随季节迁徙，类似于游牧民族，他们饲养的牦牛放置于深山，政府进行核查工作时常出现谎报现象，导致低保发放时出现“应保未保”和“非保而保”的现象。

3.2 发放不规范、返贫严重

农村低保制度的实施受制于当地经济水平制约，困难主要集中在贫困面积大、程度深、贫困发生率高、返贫现象严重等方面。兰坪县农村低保最突出的问题就是低保资金发放不规范、返贫严重。由于历史和现实经济状况，这个问题一直存在，而且矛盾、冲突越来越大。农村低保作为兰坪县贫困农民家庭的重要经济收入来源之一，农民对其依赖程度大。基层工作者稍有处理不当，低保问题就很容易引发地区、民族矛盾和冲突。

3.3 存在“关系保”和“人情保”问题

农村是传统的熟人社会，人们因血缘关系建立社会关系，人们的关系主要以情感为纽带连接，这在一定程度上影响了基层工作人员的工作，出现“关系保”和“人情保”[2]。谁和官员关系好，谁就有可能被选为低保户，这一现象在农村随处可见。出现非保而保、不能做到应保尽保，不仅是受传统观念的影响，也和村民文化程度普遍较低、基层工作人员对低保政策解读不到位、解读不清等情况有一定关系。

3.4 管理滞后、退出机制不健全

由于农村低保对象难以确定、低保户家庭收入动态监测难以确定、信息化管理滞后等原因，一些低保户人均收入已超出了低保线标准，但不能及时被退出或不愿退出低保。

4 解决对策

4.1 科学制定低保标准

科学制定农村低保标准对于实施和开展农村低保工作具有重要意义。低保标准制定太高或太低都会带来一系列的社会问题，制定低保标准应考虑4个方面的因素：一是农村经济发展水平；二是维持农民最基本的生活水平；三是物价水平，即物价上涨指数；四是地方财政承受能力。

还要建立农村低保标准的调整机制：一是建立包括城乡低保标准的统筹机制，二是建立适应物价上涨的动态补贴制度。政府各部门之间要结合当地居民的消费水平和自身财政负担能力，科学制定低保标准，并适时调整。

4.2 明确低保对象，强化动态管理，做到应保尽保

农村低保确定核实工作复杂，任务量大，在进行低保工作时，一定要严格按照规定，对低保户基本情况进行核查，建立健全相应的进入和退出机制。要增加低保资金运营效率，适时扩大资金覆盖面，保障生活困难群众。精准识别贫困对象，了解贫困户贫困状况，分析致贫原因，确定有针对性的帮扶措施。对建档立卡户实施动态管理，做到应保尽保。

5 结束语

农村低保制度是建立完善农村社会保障的重要举措，其有效实施关系着亿万农村居民的切身利益。实施农村低保制度是国家以人为本、执政为民的体现，考验着政府的执政能力，对落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、和谐新农村具有重大意义。目前我国农村低保制度已进入发展的关键时期，要解决我国农村低保制度实施过程中出现的问题，要从政府、基层工作人员、村民、经济、政策等方面着手。