剩余监管权的逻辑和困境*
——基于食品安全监管体制的分析

胡颖廉

改革开放以来，由于市场经济固有缺陷和风险社会的存在，监管型国家在中国兴起成为必然。①监管体系在中国的发展是和行政体制改革紧密联系在一起的，也就是行业主管部门的式微和现代监管机构的彰显，实现从运动员向裁判员的转变。食品安全是社会监管的重要内容，其贯穿了改革开放以来历次机构改革。以2008年三鹿牌婴幼儿奶粉事件为代表的食品安全问题，促使决策层下决心强化监管，尤其是通过体制改革提升监管水平。然而与西方发达国家独立性、专业化、自主的监管机构相比，中国监管体制改革强调地方分权和综合执法，体现出鲜明的中国特色。典型例证是2013年食品药品监管机构改革取消工商、质监、食药监部门省以下垂直管理体制，强化属地责任，并在乡镇或区域设置监管派出机构。一些地方还组建了市场监督管理局，在食品安全领域推进综合执法。体制改革增加了监管资源，但在有些地方却削弱了食品安全专业监管力量，甚至边缘化食品安全监管职能。②本文以食品安全为焦点案例，试图打开体制的“黑箱”，分析其影响监管的过程和机理，为理解中国监管体系构建及其独特路径提供新的理论视角。

监管体制的研究进路和命题

监管是政府依据规则对市场主体行为进行的引导和限制，监管者和被监管者双方都受规则约束。体制是不同层级和类型的正式制度根据一定原则整合而成的整体系统，包括机构设置、人员编制、资金分配、管理权责等组织要素，本质上是一种行政资源配置方式。……