转型中的英国高等教育

王世赟

摘 要：2017年4月27日，英国政府通过了《高等教育与研究法（2017）》（The Higher Education and Research Act 2017），该法律旨在通过一系列有关国家监管和市场化的改革措施，激发英国高等教育部门的活力，提高高等教育质量，它代表着英国近25年来在高等教育领域所实行的最大规模的综合性改革。其改革举措主要包括以下四个方面：一是建立两个新的高等教育监管机构——学生办公室和英国研究与创新单位；二是扩大高等教育机构的市场准入范畴，规范高等教育部门的市场竞争机制；三是建立基于风险的监管体系和合作监管路径；四是制定高等教育部门可持续的质量保障方案和标准。这些措施对英国高等教育的研究和创新体系都进行了重大调整，影响英国高等教育部门的各个层面，如为高等教育机构创造更大的竞争空间，为学生入学提供更多的选择和机会，促使社会阶层的流动性改革，促进高等教育资源惠及社会各个阶层；保障学生对高等教育的投资效益；提高英国高等教育的研究与创新水平；提高知识转化能力，从而提升经济生产力等。

关键词：英国；《高等教育与研究法》；学生办公室；研究与创新单位；市场准入；质量保障

大学是经济体中由知识和思想驱动的至高殿堂，大学中所孕育的知识文化与技术是推动国家发展、促进知识传播的重要基石。英国高等教育在世界范围内广受赞誉，拥有卓越的教学和研究创新水平。国际间追求教育体制进步的巨轮不停地转动，英国虽为领跑者，仍不停自我鞭策，以更好地迎接未来的挑战。[1]

近年来，英国高等教育经历了内、外部环境的变迁，高等教育机构发生了巨大改变。为适应这些变化，2017年4月27日，随着对《高等教育与研究法（草案）》（The Higher Education and Research Bill）的修订完善和上议院最后一轮辩论的结束，英国女王签署通过了《高等教育与研究法（2017）》（The Higher Education and Research Act 2017）。继《继续教育和高等教育法（1992）》（Further and Higher Education Act 1992）之后，该法律将作为未来很长一段时期内英国高等教育活动的法律依据，为政府、社会、大学、学生等各高等教育利益相关者提供更好的支持与服务。

一、新法律的出台背景和历程

（一）政策背景

该法律是在英国政府于2015年11月发布的绿皮书《高等教育：卓越教学、社会流动和学生选择》（Higher Education：Teaching Excellence， Social Mobility and Student Choice）及2016年5月16日发布的白皮书《知识经济的成功：教学卓越，社会流动和学生选择》（Success as a Knowledge Economy：Teaching Excellence， Social Mobility and Student Choice）的基础之上进一步赋权而形成的。

2015年的《保守党宣言》（Conservative Manifesto）中提到：第一，為确保大学的教育质量，将引入一个共同框架，对大学所提供的教学质量进行认可；鼓励大学提供更多的两年制课程和学位学徒制课程（Degree Apprenticeship），并要求向学生开放更多数据，从而可以通过展示往届毕业生的职业道路来吸引潜在生源。第二，确保英国继续支持世界一流的科研事业，并通过整合资源，使其投入的公共资金获取最大回报。第三，确保高等教育改革的成功和稳定的发展，如此一来，学生和纳税人的利益都能得到保障。[2]

2015年7月，在《修正基础：创造一个更繁荣的国家》（Fixing the Foundations： Creating a More Prosperous Nation）这一政策文件中，英国政府承诺：第一，要像引入研究卓越框架（Research Excellence Framework，REF）一样地引入教学卓越框架（Teaching Excellence Framework，TEF），以激励高等教育机构提供卓越的教学服务。第二，使新机构与既有机构在同一层面公平竞争，同时也将探索优质的新机构独立授予学位的有效路径。第三，提供优质教学服务的机构，可在2017-2018年期间，根据通货膨胀的情况提高学费标准。

2015年11月，《开支审查和秋季预算书（2015）》（Spending Review and Autumn Statement 2015）中提及：将继续基于法律推进纳斯审查（Nurse Review）①的建议，并将引入一个新的机构——整合了7个研究委员会的英国研究委员会（Research UK），该机构将保留7个研究委员会的商业目标和资助模式；同时合并英国创新单位（Innovate UK）和英格兰研究单位（Research England），以加强研究能力和研究成果的商业转化。

（二）历程

英国各政党都非常重视教育政策的制定，在行动上严格按照政策萌芽、政策形成、政策决策、政策执行这四个阶段程序展开。英国教育改革法律的出台，一般包含下列步骤：提出问题—提交委员会—发布报告—出台白皮书—形成议案—颁布法律。[3]

2015年6月18日，大学与科学国务大臣乔·约翰逊（Jo Johnson）在英国大学校长协会（Universities UK，UUK）作了题为《教学是高等教育系统的核心》（Teaching at the Heart of the System）的演讲，并提出了建立教学卓越框架的构想。约翰逊提及教学是英国高等教育的最大弱点，而且保障教学质量是一项未完成的事业，应有所改变。保守党在2015年单独执政后，便开始关注大学教学质量的提升，以确保学生享有高质量的教学服务，同时雇主也能够雇用到具备其所需技能的毕业生。

2015年11月6日，英国商业、创新和技能部（Department for Business，Innovation and Skills，BIS）发布绿皮书[4]，提出以“学生选择”为高等教育的核心，并引进教学卓越框架的方案构想，计划针对英国现有的高等教育制度进行重大改革。社会各界于2016年1月15日前进行谘商建言，为英国政府未来提升大学教学质量、扩大弱势学生入学机会、制定经费使用规划提供参考。

汇集和谘商回应社会各界的意见后，2016年5月16-19日，商业、创新和技能部公布了下述三份文件：一是针对教学卓越框架第二年要采取的计量公式（metrics）提出《教学卓越框架：第二年——技术咨询》（Teaching Excellence Framework：Year 2——Technical Consultation）；二是高等教育白皮书《知识经济的成功：教学卓越、社会流动和学生选择》[5]；三是《高等教育与研究法（草案）》。其中，《高等教育與研究法（草案）》内容包括6个部分：声明、记事表、业务实例、影响评估、相关咨询、其他文件，并于2017年2月24日完成更新（见表1）。

2017年4月27日，《高等教育与研究法（草案）》获得上议院通过。《高等教育与研究法（2017）》主要包含4个部分，125个条例（见表2）。

二、新法律的主要内容

通过对《高等教育与研究法（2017）》各项条例的梳理，可将其分为两个部分进行评述：学生办公室和研究与创新机构的设置、高等教育机构的市场准入与质量保障。

（一）学生办公室和研究与创新单位的设置

1. 学生办公室

《高等教育与研究法（2017）》规定，要在2018年设立“学生办公室”并将其作为英国高等教育部门的市场型（market-style）监管机构。新设的学生办公室是将原公平入学办公室（Office for Fair Access，OFFA）与英格兰高等教育拨款委员会合并改组而成，并履行大学监管机构和资助理事会的职责（见图1）。学生办公室人员由国务大臣任命，包括1名主席、1名首席执行官、1名公平入学主管、7～12名常务工作人员。商业、创新和技能部接受英国大学校长协会的建议，决定将学生办公室定位为非官方的公共组织（Non-departmental Public Body），其经费主要依赖各会员（高等教育机构）的会费，政府补助的经费将占少数。其会费缴纳标准虽尚待高等教育机构的讨论，但基本上会依学校规模而定。通过向高等教育机构收取注册费的方式，学生办公室的成立将大部分运行成本从政府转移到了高等教育本身。

由于学生办公室的设置涉及国会对现有法规的修订，因此，需到2018-2019学年才能开始正式设置与运作。

2. 研究与创新单位

英国的7个研究委员会、英国创新单位、英格兰高等教育拨款委员会的研究职能将整合为单一战略研究机构——英国研究与创新单位。此外，该单位内部将成立一个新的子机构——英格兰研究单位，共同负责高等教育研究经费的核拨，确保英国研究和创新体系的策略性和灵活性[9]。单位成员包括1名主席、1名首席执行官、1名首席财务官、9～12名常务工作人员（见图2）。

英国政府将每年向该机构拨款60亿英镑，使其与学生办公室密切合作，确保教学、财政研究的可持续性，提高行政效率，增加全球议题及科技资源整合与共享的研究，促进学术与产业界接轨及研究成果在产业界的应用，进而促使科学成果转化为实质的经济效益。

学生办公室与英国研究与创新单位除了独立行使各自的职能之外，还将在知识交流、技术发展、基础设施经费核拨、质量问责、学位授予等方面开展合作。[11]

（二）高等教育机构的市场准入与质量保障

1. 基于风险的监管体系

新法律规定，学生办公室下设的注册局（Register）将通过一种基于风险的监管方式，将英国高等教育机构划分为不同类型（见图1“高教机构”部分），以此提升高等教育部门的质量，丰富其多样性。

如图1所示，想要在学生办公室注册的高等教育机构须向独立的仲裁办公室提供其所开设高等教育课程的证据，获批后成为高等教育系统的一份子；注册在案的机构若希望“达到基准条件”和“获得批准可调高学费上限”，则需要满足基准监管要求，具体包括：英国质量准则（UK Quality Code），高等教育资格框架（Frameworks for Higher Education Qualifications， FHEQ），财务可持续管理与治理（Financial Sustainability，Management and Governance，FSMG）以及学生保护要求。所有的高等教育机构均将根据学生办公室对其教育服务和公共资金投资等严格的风险审查，才能确定自身是否具备获得学生贷款和公共资助的资格。“达到基准条件”和“获得批准可调高学费上限”的机构可申请教学卓越框架等级评估，根据“符合预期”“优秀”“杰出”三个评估等级采取不同的提高学费和学费贷款额度方案，并可基于评估结果获得相应的财政资助。上述的审查与评估均十分严格，只有优质的高等教育机构才能获得学生贷款或公共资金拨款，质量差或财务上不可持续的机构将无法获得这种支持或持续受益。

若高等教育机构的质量或标准未达到法定要求，学生办公室将要求该机构加强薄弱环节建设，并采取限制学生人数增长、罚款、取消学位授予权或“大学”名称的资格，甚至从机构注册单中除名等惩戒措施。法律还保留了现有的学术自由的保护措施，并建立对学生办公室制裁制度的上诉机制。

2. 学位授予权和“大学”名称

为确保高等教育机构具备或维持较高质量的学位标准，学生办公室将在各机构学位授予权（Degree Awarding Powers，DAPs）的获取方面维持一贯的高要求，但改革后的学位授予权将变得更灵活，以确保不会对规模较小的高等教育机构或专科院校造成人为障碍。要想获得学位授予权，高等教育机构必须首先符合上述的基准监管要求，获得学生贷款机会和财政资助，且大多数学生毕业时须获得学士及以上学位。

学位授予权能够使机构获得自主授予学位的权力，而非借助既有的学位授予机构。学位授予权的标准和严格的审查程序将确保其能够达到提供学位的学术标准。一所新的高等教育机构想要获得“大学”名称，至少要历经6年时间：首先，需要通过质量机构的评估，获得临时的学位授予权（Probationary DAPs）；3年后，高等教育机构若能通过各项评估，证明其符合学位授予权的标准，展现出一个治学严谨、凝聚力强的学术社区形象，将有资格获得完整的学位授予权（Full DAPs）；若之后该机构能够连续通过完整的学位授予权评估，并满足“至少55%的在读学生是全日制学生”这一要求，则3年后将正式获得“大学”称号。为保障学生权益、维护高等教育的声誉，在其他制裁和干预措施无效的情况下，学生办公室有权更改或撤销学位授予权，也可与指定的质量机构进行合作，及时解决高等教育机构出现的质量问题。

3. 可持续的质量保障和标准

该法律将采取一系列措施加强外部审查制度，确保高等教育机构的学位质量符合高等教育系统的最低标准。由英格兰高等教育拨款委员会资助的机构每6年接受一次审查，其他机构每4年接受一次审查。改革后，英格兰高等教育拨款委员会的权力将转交学生办公室，同时学生办公室扩大权力范围，以保证及时干预出现质量和标准问题的高等教育机构。对受监管的机构而言，质量评估包括4个方面：维持现有的财务持续管理与治理的标准监管，年度机构审查（Annual Provider Review，APR），深入的质量审查访问，跨国高等教育（Transnational Higher Education，TNE）审查。

首先，维持现有的财务持续管理与治理标准监管。在新的质量评估体系中，英格兰高等教育拨款委员会当前较为成熟的财务持续管理与治理监控办法将继续实行，这样既不会增加机构负担，不改变治理机构、参议院、学术委员会之间已建立的良好关系，又能保證学生办公室对每个机构继续提供审查服务，使其继续运行有效的管理和治理安排。而且，在基于风险的监管体系中，非常重要的一部分就是确保对机构治理和管理的风险监管。

其次，年度机构审查和深入的质量审查访问。这两者往往相互关联。所有机构都将受到年度审查的约束，汇总一系列的指标信息（包括学生录取要求、学生数量与流动、毕业率、就业情况（特别是进入专业领域工作）、继续深造的情况、向学生独立仲裁办公室进行投诉的学生数量等）并进行案头分析（desk-based analysis），以此监测学生的学习体验与学习进度。在新的基于风险的体系下，将会废除繁琐的循环审查制度，即所有机构无论风险如何，在固定年限的审查之后，都将接受严格的质量审查。相反，学生办公室认为只有满足一定条件才有进行深入的质量审查的必要。进行深入的质量审查的情况包括：如果机构达到了基准的监管要求，在注册后的一段时间内需对先前的问题进行深入的质量检查；机构已经拥有临时学位授予权，或者正在寻求获得临时学位授予权的机会；机构的治理机构或方式发生重大变化，如合并或更改所有权等。深入审查将重点关注这些问题。审查访问后，指定的质量机构将根据结果向学生办公室提出建议，这将是最终判断机构是否完全或暂时达到基准监管要求的方式，并确定是否需要增添附加的注册条件。

最后，跨国高等教育审查。对跨国高等教育的监测和严格审查由学生办公室指定的质量机构执行，并通过灵活的新模式进行审查，以适应不同的环境因素。该项审查旨在促进英国跨国高等教育活动的拓展和提升，并减少监管负担。跨国教育机构的服务也将会作为准入审查的一部分，如有必要，还将同时对先前重要的跨国教育活动进行审查。如果通过年度机构审查或国际参与发现了关于跨国教育的问题，则需要一一确定每种情况的解决方案，具体会通过对英国本土的机构进行重点考查，与学生会面或与海外的分支机构召开视频会议来实现。

4. 合作监管的路径

英国商业、创新和技能部指出，大学的质量保障必须保持与政府或新监管机构之间的行政独立。考虑到学生办公室如何与其他机构协同运作的问题，政府应确保保留独立的质量审查。国务大臣（Secretary of Senate， SoS）有权指定一个外部质量机构（一般指高等教育质量保障局）来实施由学生办公室设置标准的具体质量评估活动。指定的质量机构（Quality Body，QB）将承担起学生办公室的评估职能。

学生办公室和指定的质量机构将维持既有的合作监管路径，基于英国质量准则和高等教育资格框架决定高等教育学位授予机构（UK Degree-Awarding Bodies）的质量和标准的基准要求。在当前的监管环境中，学生办公室将与指定的质量机构展开更密切的合作，确保未来的质量评估通过合作的方式进行。指定的质量机构也将执行独立的审查活动，并为学生办公室提供更广泛的监管活动。学生办公室有义务监督指定的质量机构履行职能，并定期向国务大臣报告。指定的质量机构有义务向学生办公室告知并提供各高等教育机构所需的关于制裁及解决质量问题的干预措施等信息。

此外，学生办公室及指定质量机构将和高等教育部门、学生代表机构以及相关的行政部门合作，形成广义上的常务委员会，提供高等教育部门治理的基准要求。各机构的职责分配如表3所示。

三、总结与展望

综上所述，《高等教育与研究法（2017）》主要的改革举措包括以下4个方面：第一，建立两个新的高等教育监管机构——学生办公室、英国研究与创新单位；第二，扩大高等教育机构的市场准入范畴，完善高等教育部门的市场竞争机制；第三，建立基于风险的监管体系和合作监管路径；第四，制定高等教育部门可持续的质量保障方案和标准。该法律将惠及英国高等教育部门的各利益相关方：既为高等教育机构创造更大的竞争空间，也为学生提供更多的选择和入学机会，从而加快社会阶层流动性改革，同时将提高英国高等教育的研究与创新水平，提高知识转化能力，从而提升经济生产力等。

自20世纪80年代开始，英国政府在高等教育领域颁布了一系列的白皮书及相关法律，并设置大学质量监督机构，国家控制的痕迹日益明显；随着新自由主义思潮的影响，英国的高等教育逐渐向准市场化的态势发展，并收取高额的大学学费，这种改革趋近于设定教育市场化的基调。此次高等教育改革更是加强了英国高等教育部门国家控制和市场化两方面的趋势。受到“脱欧”的影响，英国大学和研究基地的声誉已经受到一定的威胁，也切断了获取高额科研经费、建立充满活力且运行良好的协同工作生态系统的重要渠道。在此背景下，英国政府在高等教育领域的大力改革无疑是重新激发英国高等教育部门活力的重要途径。

针对《高等教育与研究法（2017）》的改革措施，仍有诸多问题有待思考：第一，如何协调各项改革措施；第二，改革会对各高等教育机构产生哪些影响；第三，政府进行变革的具体时间如何安排；第四，如何在新的制度环境中成功运行一所高等教育机构；第五，英国研究与创新单位、学生办公室、大学之间如何建立关系，以最大程度地统筹对新的高等教育机构的管理，提升新机构的影响力；第六，关于教学卓越框架的短期、中期、长期计划以及所需做的准备；第七，如何在教学卓越框架下进行教学评估及其评估对高等教育机构未来规划的影响；第八，如何最大程度地提高教学卓越框架与研究卓越框架之间的一致性。总之，该法的颁布经历了一系列的波折和繁重的工作。《高等教育与研究法（2017）》到底将对英国的高等教育造成怎样的影响，尚待历史公评。

注释：

①2014年，英国遗传学家、英格兰皇家学会前会长保罗·纳斯爵士（Paul Nurse）领导了“纳斯审查”，对各研究委员会进行了审查，其目的是为了确保英国继续支持世界一流的科学研究事业，并更高效地进行高等教育部门的经费分配。

参考文献：

[1][5][8][10]Department for Business， Innovation and Skills（BIS）.Success as a Knowledge Economy： Teaching Excellence， Social Mobility and Student Choice[EB/OL]. https：//www. gov.uk/government/publications/higher-education-success-as-a-knowledge-economy-white-paper，2017-07-22.

[2]Conservative Manifesto[EB/OL].https：//www.conservatives.com/manifesto2015，2017-06-25.

[3]张建新，陈学飞.英国高等教育改革法述评[J].清华大学教育研究，2004（2）：69-74，83.

[4]Department for Business， Innovation and Skills （BIS）. Fulfilling Our Potential： Teaching Excellence， Social Mobility and Student Choice[EB/OL]. https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/474227/BIS-15-623-fulfilling-our-potential-teaching-excell- ence-social-mobility-and-student-choice.pdf， 2017-07-22.

[6][9][11][12]Higher Education and Research Bill[EB/OL]. https：//www.gov.uk/govern- ment/collections/higher-education-and-research-bill， 2017-06-25.

[7]Higher Education and Research Act 2017[EB/OL].http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2017/29/contents/enacted，2017-06-25.

編辑 吕伊雯 校对 徐玲玲