电力行业国有存续企业深化改革路径探讨

洪光森，庄晓烨，江建恒，李 晓

（中国能源建设集团资产管理有限公司，北京 100022）

在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，以供给侧结构性改革引领经济新常态，是当前我国经济政策的主要思路。国有企业是供给体系中的重要组成部分，深化电力行业国企改革是供给侧改革的重要内容。电力行业国有存续企业是在国有企业改制上市中没有纳入股份公司范围的企业，是国有企业的重要组成部分，借助当前供给侧结构性改革政策东风，选择最优改革路径，也是改革成功的关键。在下文中，为便于表述，笔者所述国有企业特指电力行业的国有企业。

1 研究意义和相关概念界定

1.1 研究意义

改制上市是建立现代企业制度的重要途径，目前国有企业普遍采取分立改制模式，实现主营业务的重组上市，这样就出现了越来越多的存续企业（定义见1.2.3）。存续企业的发展事关国企改革和社会稳定，如何帮助存续企业克服发展困境、找到正确的发展方向和目标，实现科学发展，具有重大的现实意义。

1.2 相关概念

1.2.1 集团公司

本文所指的集团公司是一个特殊的经济联合体，它是在国有企业分离改制中形成的存续企业和以资本为纽带的股份公司组成的。

1.2.2 股份公司

1.2.3 存续企业

指在国有企业上市改制过程中，由剩余未上市部分的资产和业务形成的企业。本文重点研究的对象，是由中央直接管理的、其主业改制后上市的电力行业中的大型国有企业的存续企业，还包括企业办医疗教育机构等。

2 存续企业深化改革路径

中央企业通常的改制工作总体设计是，存续企业的经营管理工作“委托给股份公司及其所属有关企业进行管理，签订委托管理协议，原有管理方式保持不变。”其出发点有两个：一是满足规范运作要求，解决集团公司、存续企业与股份公司同业竞争问题；二是发挥集团公司管控作用和整体实力，继续推进改革发展。如何推进其改革发展，需要进一步高度重视，主要考虑三方面原因：一是确定存续企业归宿的需要，存续企业未进改制范围，下步如何发展，这是企业关心、职工关注的焦点；二是存续企业解困的需要，存续企业多是特困企业或僵尸企业，仅靠企业自身努力改变现有状况，难度很大；三是防范风险的需要，存续企业普遍存在很大经营风险、稳定风险。

存续企业由于困难而未改制，股份公司的委托管理是过渡形式，不能长期固化。存续企业的改革需要放在更为优先的位置加以研究推进。可以选择的路径主要有两条：一是实施整体托管，即具有改革意义的托管，在委托股份公司管理基础上进一步明确托管主体，引入优势企业进行托管；二是实施“人资分离”改革。

2.1 整体托管

即在委托股份公司管理的基础上，适当加以强化，通过进一步明确托管帮扶主体企业，实施具有“改革意义”的“战略转型托管、业务支持托管、存量资源盘活托管”，帮助改变存续企业 “按下葫芦浮起瓢”，单打独斗，捉襟见肘、疲于应付的窘境。

“托管”不是“重组”。托管操作上便捷，不涉及产权转移，不作资本结构调整，只须按公平原则签订托管协议、支付托管费用；工作上灵活，回旋余地较大，对进一步改革可做“多项选择”，避免对托管方造成拖累；力争实现被托管方、托管方“双赢”目标。

推荐理由:包祖晓医学博士深入地剖析和提炼了真正意义上的健康和幸福的主题，如尊严、自信、接纳、爱、自由、体验、追求、安住当下、觉察、保持正念等，分45篇阐述，以禅学故事、电影故事以及心理治疗中的真实案例为主要组成部分，带领读者认清生命的实相，摆脱常见的“心理误区”走出困境，拥抱生活，过真正意义上的幸福生活。

关于托管方，可在业务相近、文化相通的优秀股份公司骨干企业中选择；也可在能给予多业务板块支持、有助其转型升级、协同互补性强的股份公司二级集团中选择；还可以选择与其业务关联度高，能够提供资金或融资支持的企业。

要实现成功托管，托管方与被托管方必须能够达成共同意志与共识，彼此相向而行，不能勉强为之，否则托管难以实施；要按照市场定价原则，签订托管协议，实行有偿托管。同时还需要集团公司加大帮扶支持力度和监管力度，以确保存续企业在可控范围逐渐走出困境。

2.2 “人资分离”改革

即“留牌子，停业务，分流人员，锁定债务”，将人与债分开处理。

关于“人”的处理，建议结合当前国资委大力推动“僵尸企业”处置的有利政策和资金扶持，将存续企业正式职工分流安置；保留存续企业牌子作为“留守处”，接收剩余人员，继续处理有关事务，负责后续管理运行和改革工作。

关于“债”的处理，建议对拖欠职工工资等内部债务，经清理核实后需由集团公司帮助支持。对外部债务进行清理、谈判压降，利用项目收益、回收应收款、资产处置收益等先行偿还，存续企业无力支付的，需由集团公司帮助支持。债务处理具体操作上，可由存续企业留守处集中处理，在集团公司支持下解决部分债务。最终，作为牌子保留的存续企业需要研究采取包括破产在内的多种办法以退出。

“人资分离”改革中，债务处理、离退休人员、基地管理等问题是事关稳定的重大问题。其关键是存续企业必须在一段时期“留牌子”作为“留守处”，并保留部分得力干部，负责配合推进改革、后勤基地设施、离退休人员管理、债权债务清收清偿，物业社会化改革及未来存续企业最终退出等工作。

“人资分离”改革的优势是，通过锁定止损，防止继续出现新的问题。最大的难题是，由于存续企业不再独立经营，现有债务和“留守”处运行成本没有来源，需要由集团公司协调解决。当然，实施“人资分离”，各种矛盾和问题将显现化，需细化方案，做出预案。

3 国有企业办医疗机构改革路径

2017年7月23日，国资委等六部委下发《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》（国资发改革[2017]134号，以下简称“《指导意见》”），进一步明确了国有企业办教育医疗机构深化改革时间表、路线图（为便于研究和阐述，下文主要针对医疗机构改革进行论述，教育机构情况类似）。当前，国有企业办教育医疗机构深化改革路径选择的关键是要坚持“三个有利于”（医疗机构发展、员工福祉、国有资产保值增值），保持“三个不变”（医疗机构国有属性、经营方式、员工身份），兼顾“三方利益”（集团公司、医疗机构、员工），结合医疗机构的实际，积极与各有关方开展工作对接，深入调研、审慎研究，广泛征求意见，研究确定医疗机构深化改革路径

3.1 《指导意见》提出的路径和方向

《指导意见》提出将采取移交地方、关闭撤销、资源整合、重组改制四种方式推进中央企业办医疗机构深化改革。四种方式各有不同的前置约束条件，需结合实际研判选择。

3.1.1 移交地方

主要优势：一是成为政府公立医院，可以获得更好的统一规划，包括财政资金支持等；二是可以采取无偿划转方式，操作比较规范，职工身份总体不发生改变，有利于保持稳定。

主要问题：一是取决于政府的意愿、能力，从上一轮国有企业医疗机构改革的情况来看，部分医疗机构在成建制移交给地方政府的时候，面临重大挑战就是地方政府是否愿意接收的问题；二是需要解决好管理体制改变带来的影响，防止造成不稳定；三是划转移交工作可能涉及人员安置，并且从实际经验看，需多方协调，且需要医疗机构主办单位支付较高的改革成本，难度较大。

3.1.2 关闭撤销

主要优势：有利于用好医改和国有企业改革政策，避免错失改革机遇，关闭撤销可以比较彻底地解决这类医院所存在的问题。

主要问题：一是由于改革力度大，需要统筹做好清产核资、债务清理、人员安置等工作；二是需筹措改革成本，重点解决好职工安置问题。

3.1.3 资源整合

主要优势：一是有利于保持医疗机构和员工稳定，医疗机构产权、体制机制不发生大的变化，员工身份不改变，有利于实现稳定经营；二是可持续发展有一定的保障，在其他高水平、有实力医疗集团强有力的领导下，可以获得更好的技术、管理和资金支持，帮助医疗机构进行软硬件方面的升级改造，为医疗机构发展提供坚实基础。

主要问题：一是取决于其他医疗集团的意愿；二是需注意考虑医疗机构和所服务企业员工的意愿，需加强正面引导，解决好管理体制改变带来的影响，防止造成不稳定。

3.1.4 重组改制

主要优势：一是通过股权多元化，改革医院所有制形式，进一步实现责权利的统一，激发内在经营活力；二是建立现代企业制度，完善企业法人治理结构；三是多元化拓展筹资渫道，解决发展所需资金支持。

主要问题：一是涉及国有资产处置，政策性强，规范要求高，操作复杂；二是由事业型单位的公立医院转换为营利性医院，需要遵循有关医院管理政策，考虑对医院经营可能造成的影响；三是若职工身份发生变化，需要考虑职工意愿，并支付必要改革成本。

3.2 国有企业办医疗机构深化改革路径

根据《指导意见》的要求，以及集团公司对医院深化改革工作的具体要求，结合医疗机构的实际情况，从坚持“三个有利于”，保持“三个不变”，兼顾“三方利益”的原则出发，综合比较上述四种改革途径的前置约束条件，电力行业中央企业所属医疗机构深化改革应优先选择资源整合这一路径。

通过与以健康产业为主业的国有企业或国有资本投资运营公司合作，对医疗机构进行资源整合，可以统一行动，步调一致，有利于国有资产保值增值、医疗机构发展、职工队伍稳定，确保按期完成医疗机构深化改革任务。通过摸底调查和了解，医疗机构多数干部员工倾向于这条改革路径，这也符合《指导意见》中“支持与健康产业为主业的国有企业进行资源整合”的要求。

4 需要进一步研究的问题及有关建议

4.1 工程债务维稳应急资金列支渠道问题

已成为“僵尸企业”的存续企业在改革过程中，拖欠的职工工资、社保有政策和资金支持，职工安置资金有依据、有保障；但其拖欠的工程债务，在政策上要求按市场化、法治化原则处理。由于存续企业工程债务巨大，自身偿债能力不足，资产变现价值也较低，短期内存续企业以市场化方式退出难度非常大。在债务处置过程中，为了预防不稳定事件发生，需要准备应急维稳资金。建议有关方面对已成为“僵尸企业”的存续企业工程债务处置出台进一步的支持性政策，明确资金来源和列支渫道。

4.2 拖欠“五险一金”滞纳金减免问题

已成为“僵尸企业”的存续企业职工分流安置过程中，涉及拖欠社保补缴，社保账户转移、医保接续、工伤重新认定等具体问题，各地在社保接续方面有些政策差别，在具体业务操作过程中面临诸多困难。特别是补缴社保欠费等需要缴纳滞纳金，地方社保等机构按其相关规定执行，没有支持性减免政策，加大了企业改革的成本和压力。建议有关方面对已成为“僵尸企业”的存续企业处置涉及的“五险一金”拖欠滞纳金，出台政策予以免除。

4.3 企业市场化退出问题

已成为“僵尸企业”的存续企业深化改革的最终目标是通过市场化方式退出，但从现实情况看，很难操作。实施兼并重组，其他企业难以承接其巨额债务。实施债务重组，没有政策性资金支持，仅靠已成为“僵尸企业”的存续企业现有资产和债权，难以消化巨额债务。实施破产清算，操作难度就更大，一方面破产清算涉及地方法院受理、管理人确定、债权人接受等诸多问题，在具体操作上存在障碍；另一方面由于债权人绝大多数是私营和个体外协队伍，债务解除或转移的可能性较小，破产清算容易引发债权人危机，影响社会稳定。建议有关方面对已成为“僵尸企业”的存续企业市场化退出出台有针对性的指导意见。

5 结语

在当前经济形势下，做好电力行业国有存续企业改革工作是推进供给侧结构性改革的重要一环。然而，电力行业国有存续企业深化改革需要一整套体系完善的配套政策供给，政府有关部门应该统筹考虑，出台相应的配套政策。在深化国有企业供给侧改革的背景下，只有电力行业国有存续企业改革和其他相关配套改革协同共进，才能取得应有的成果。