公民环境公益诉讼主体资格的法理基础及路径选择

刘汉天 刘 俊

现行环境公益诉讼原告主体的局限性

原告主体资格是环境公益诉讼制度的首要问题，只有明确环境公益诉讼案件的适格原告，才能实现环境公益诉讼的可诉性。随着我国环境公益诉讼制度的不断发展，环境公益诉讼原告主体经历了从地方司法实践到立法(司法解释)规范、从分散到较为集中再趋向多元化的发展历程，体现出逐步扩张的特征和趋势。第一阶段是司法实践探索阶段。2007年以前，我国几乎没有真正意义上的环境公益诉讼。随着环境问题和矛盾日益突出，2007～2012年，部分地区如贵州清镇、江苏无锡等开展了环境公益诉讼的地方性司法实践探索。在此期间，提起环境公益诉讼的主体较多，有社会公益组织、环保机关、检察机关、农村集体经济组织甚至个人。第二阶段为立法确立阶段。2012年修订的《民事诉讼法》第55条首次明确了环境公益诉讼制度，规定“对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”；2014年修订的《环境保护法》第58条则进一步规定了提起环境公益诉讼的社会组织的条件；2015年1月7日施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对《民事诉讼法》《环境保护法》中关于环境公益诉讼的条文做了较为详细的解释。“两法一司”将诉权赋予符合法定条件(法律规定)的机关和社会组织，其积极意义在于从立法层面肯定了有关机关和社会组织的环境公益诉讼的原告资格，但对于有关机关和社会组织的条件仍规定得较为模糊。第三阶段为主体扩张阶段。2015年7月,全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展检察环境公益诉讼试点工作。2017年6月，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，确立了检察机关提起环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼的制度。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，2017年两办又印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，在全国范围内推行生态环境损害赔偿制度，规定省级、地市级政府和相关职能部门均有权提起生态环境损害赔偿诉讼。由此，形成了社会组织、检察机关、政府和职能部门(以下统称行政机关)三元主体架构。总体看，三类主体各具优势，社会组织具有一定的群体代表性，一定程度上体现为公众参与的一种方式；检察机关诉讼能力最强，调查取证便利，且具有结合刑事案件的便利(如提起刑事附带民事诉讼)；行政机关专业水平最高，具有诉讼需要的相应的专业知识、人才优势和技术支持。三类主体的确立，推动了我国环境公益诉讼的蓬勃开展，对维护生态环境发挥了巨大的作用。但目前的环境公益诉讼原告架构尚存在结构性缺陷,不能充分发挥环境公益诉讼应有的价值功能。

1.现行原告架构导致实践中环境公益诉讼举步维艰。由于环境污染、生态破坏的特殊性，环境公益诉讼案件具有高度的科学性、专业性，诉讼难度大，审理周期长，对原告来说需要付出大量的时间和人力物力，原告在大多情况下无法得到任何经济收益方面的补偿，难以弥补其在诉讼过程中所付出的高额诉讼成本。面对这类高门槛、高难度的诉讼，社会公益组织往往无力承担，在全国具有环境公益诉讼主体资格的700余家环保组织中，提起环境公益诉讼的寥寥无几，绝大多数环境公益诉讼的原告为自然之友、中华环保联合会、绿发会三家大型环保公益组织。而检察机关、行政机关有时面对巨额鉴定费用也显得“力不从心”，并且检察机关、行政机关办案人员不足的问题十分突出，难以承担大量的环境公益诉讼案件。

2.环境公益诉讼的程序正当性和结果公正性难以保证。受制于地方保护主义，选择性起诉问题较为突出。唯GDP倾向使得地方政府在招商引资、土地征用等经济活动领域存在强烈的介入冲动，放松了对环境的保护，甚至成为污染企业的保护伞。①一些地方政府对高污染、高能耗的利税大户、就业大户企业存在经济依赖，明知存在破坏生态造成环境污染的违法行为却难以痛下决心进行根本性解决，即使提起相关诉讼，其诉求也难以达到全面充分保护环境公共利益的效果。地方性环保公益组织提起的环境公益诉讼，也往往会因其具有浓厚的行政色彩和“半官方”身份，引发社会公众对于其能否不受行政干扰独立进行诉讼的担忧。近年来，最高人民法院和部分高级法院推行跨行政区域设立环境资源专门审判机构，以打破所谓“主客场”的弊端，就反映了面对地方保护主义的阴影以及司法机关的无奈和应对。②一些环保公益组织功能的异化也影响着环境公益诉讼目标的实现。环保公益组织应该是“生态人”以追求生态利益为唯一目的③，在公共利益之外不存在自己特殊的利益追求。《环境保护法》第58条明确规定“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”。但在司法实践中，仍存在少数环保公益组织以诉讼权利为手段牟取不当利益的情况，主要表现为环保组织作为原告提起环境公益诉讼，其主张的生态环境修复费用数额明显低于实际所需数额，更有甚者将撤诉、和解作为向被告方索取私利的交换筹码。另外，在环境民事公益诉讼中，检察机关的法律地位高于被告，其强势地位也导致诉讼结果的公正性受到质疑。

3.公众参与难以保障。在环境保护治理主体体系中，政府担当着环境保护管理与污染治理的决策者、管理者的主导角色，但公众参与缺乏畅通的信息渠道，其实际参与权和环境诉求表达无法得到充分的保障。虽然法院在审理案件过程中，通过公开开庭、庭审直播以及对修复方案征求意见等方式促进公众参与，但难以实现社会公众的全面参与。社会组织虽然具有一定的社会公众利益代表性，也是公众参与的一个渠道，但毕竟不是直接的参与渠道而是间接的参与渠道。这些都使得环境公益诉讼中的公众参与流于形式。

4.环境污染的预防性和追责的及时性要求难以实现。环境污染的发生具有一定的隐蔽性和分散性，环境执法机构对污染行为特别是一些中小型污染行为往往难以及时发现和制止，检察机关、公益组织更无力对环境污染行为进行全方位监控。因此，环境污染问题一旦进入诉讼程序，往往已时过境迁且后果严重，已经造成环境损害无法及时制止、及时调查、及时修复的状况。从已发生的环境群体性事件来看，公众所关注的绝非仅仅是在环境损害已经发生甚至已经危及人身财产安全的情形下如何寻求救济，而是在可期的环境损害行为尚未造成严重后果前如何加以预防。“预防原则”乃是环境立法的一项核心法律原则④，然而，预防原则却没有在我国环境公益诉讼中占据应有的位置。2016年环境保护部颁布的《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，取消了试生产审批、竣工环保验收、水土保持审查和部门预审等前置条件，将建设项目环境影响评价登记改为备案，环评监管向强化事中事后监管方向发展⑤。改革的合理性、必要性毋庸置疑，但如何提高对环境的预防性保护必将成为环境保护行政执法和司法的新的难点和任务。

构建公民环境公益诉讼制度：环境公益诉讼价值功能的补强

1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》宣告的“环境权”已经得到国际社会的广泛认可。从世界范围来看，环境公益诉讼的原告资格呈现多样化是一种必然的发展态势。在我国当前行政执法严重不足以及其他公益诉讼主体容易受到地方保护主义或者经济利益影响的情形下，赋予自然人补充性公益诉讼权利，对完善环境公益保护机制非常必要，且有助于公众对其他公益诉讼主体形成有效监督。⑥赋予公民环境公益诉讼主体资格，对现有原告体系进行适当扩展，对于补强中国公益诉讼主体结构，实现环境公益诉讼救济功能的完整性，充分发挥环境公益诉讼价值功能，无疑具有重要意义。

发挥公共利益救济功能。在多数情况下，只要环境遭到污染破坏，无论污染发生于何时何地以及以何种形式发生，都会有不特定的公民个人或群体的环境权益直接或间接遭受侵害，环境被破坏的后果最终都将由公民个人承担。这就是说，公民是环境公益最终的利害关系人，对生态环境资源的任何损害，公民都应当具有通过诉讼寻求司法保护的实体和程序权利。同时，社会公众对于环境污染与环境破坏行为最为敏感，能够及时察觉,赋予公民环境公益诉讼权利可以充分发挥环境公益诉讼的预防效应，最大限度地实现对环境的预防性保护。由此可见，赋予公民环境公益诉讼权，有利于构建保护环境的政府、社会、专业人士乃至每个公民的责任共担体系，进而充分发挥公共利益救济的功能。

实现公众参与功能。环境质量直接影响公众的生活质量,环境污染与生态破坏直接损害着周围居民的健康权和财产权，因而周围居民是环境公益的直接承受者,对于维护环境公益具有较高的主动性,这对于环境保护无疑具有重要的价值。⑦只有赋予公民环境公益诉讼主体资格，使公民可以最直接、最明确、最有效地表达环境利益诉求，才能真正实现环境公益诉讼公众参与功能。只有让每个公民都成为环境公共利益的维护者、生态环境污染的监督者，才能实现对环境污染行为的全方位有效监督。香港某公民认为在建的港珠澳大桥没有评估二氧化硫、臭氧及悬浮微粒对环境的影响，向香港法院提出司法复核，香港法院接受了这一理由并一度叫停这一造价逾700亿的工程，这一案例虽然在社会上和学界有多种解读，但其中彰显的公众参与的力量和价值，值得借鉴。⑧

发挥行政权力监督功能。强化行政行为监督，是防范行政不作为或乱作为的有效措施。公民享有公益诉讼原告资格不仅是司法的一种救济形式,也是监督行政权力的有效途径。公民环境公益诉讼权的设置，不仅预设了社会上存在热心公共利益的公民，而且预设了政府的环境保护工作可能出现“行政失灵”的状况。⑨由此可见，赋予公民环境公益诉讼原告资格，可以有效监督行政机关执法行为，促使行政机关严格规范高效执法。

强化社会行为引导功能。赋予公民环境公益诉讼主体资格，可以引导公众理性、依法、规范地表达环境利益诉求。一般来说，环境问题涉及面广、社会影响大，如果得不到及时解决，容易导致社会矛盾积聚、激化，甚至会引发群体性事件。因此，赋予公民环境公益诉讼权利，可以引导公众通过法律途径规范有序地解决环境问题，逐步扭转当前环境纠纷中公众“信访不信法”，缠访、群访、闹访等扭曲的利益诉求表达和权利维护方式。

公民环境公益诉讼主体资格的域外借鉴与制度选择

建立公民环境公益诉讼主体资格制度，需要立足中国国情和环境保护实践，同时也需要借鉴域外国家和地区有益的制度设计和成功经验。当前世界范围内对环境公益诉讼的规定各有差异，但对于其主体资格范围的延展已经达成了共识。⑩

在美国，“私人检察总长理论”是环境公益民事诉讼原告资格制度确立的理论基础。所谓私人检察总长(private attorney general),是指当政府怠于保护公共利益时，通过提起诉讼的方式来保护公共利益的“私人”(private individual)。根据该理论，公民个人或者法人团体因为获得了国家或法律的特别授权而成为公共权力的代表，在公共利益受到损害的情况下，可以代表公共利益提起诉讼，从而具有原告资格。20世纪40年代之后，美国法院在公益诉讼的原告资格方面以判例为根据，将公益诉讼逐步延展到环境领域。美国国会于1970年颁布了《清洁空气法》，之后又陆续制定了《清洁水法》《噪声控制法》《濒危物种法》等与环境保护相关的联邦法律，在这些法律中都规定了公民诉讼条款，其总的趋势是放宽原告资格限制，不再要求原告证明受到明确的和个性化的伤害，使得原告提起公益诉讼变得更加容易。“实质上受到损害”是美国宪法对原告起诉资格的要求，但美国法院对实质性损害的认定不限于经济利益，还包括美观、环境、资源保护利益以及文化娱乐利益等。这就放宽了认定原告与损害之间存在利害关系的条件，便于最终认可原告的起诉资格。尽管这种实质性损害的范围非常广泛，使原告很容易获得起诉资格，但是“实质性损害”也是一种条件，在很多情况下还是可以把一些不符合“时间”“地域”和其他要求的原告挡在门外。

欧盟于2004年颁布《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》，规定符合条件的自然人或法人有权向有关职能部门提交有关所察觉的已经发生或将要发生的环境损害的评论，也有权请求有关部门根据该指令提起诉讼，但要求起诉时应提交相应的信息和数据支持其提交的评论。自然人或者法人提起诉讼必须符合下列条件中的任何一项：受到或可能受到环境损害影响；对与损害有关的环境决定具有足够的利益关系；根据成员国行政程序法所规定的前置条件，可以主张某项权利受到损害。

可见，赋予公民环境公益诉讼权已经成为目前世界各国环境公益诉讼的主流做法，值得中国借鉴。但在具体操作上，则要秉持逐步放开、稳妥推进、协调发展的原则，衡平激励与限制措施，防范无序与失控风险，促使公民环境公益诉讼与现有的社会组织、检察机关、行政机关环境公益诉讼形成有机整体，以发挥最佳效能。为此，可先赋予公民环境行政公益诉讼原告主体资格，在确立公民环境行政公益诉讼制度后，再逐步试点公民环境民事公益诉讼制度。这主要是基于以下理由：(1)政府运用公权力履行环保职能、维护环境公益,仍然是最为核心、最为重要的途径。公民环境公益诉讼主要在于弥补政府环境监管的不足,不应当也不可能取代政府环境公权力的行使。目前，我国环境污染问题依然主要依靠行政机关解决，这是行政机关的职责和义务，也是公民个人寻求救济的最主要途径。国外环境公益诉讼实践也表明，将有限的诉讼资源用于督促政府完善或执行环境法规和规章比用在取缔个别污染源往往更有意义。因此，应当鼓励主要通过行政救济手段解决环境污染问题。(2)公民个人提起公益诉讼时，由于其处在相对弱势地位，在资金保障、诉讼能力等方面很难与污染企业相抗衡，而行政公益诉讼对于公民个人来说成本较低，并且对原告的举证能力要求较低，一般由被诉行政机关承担其行政行为合法或已经履行法定职责的举证责任。(3)我国环境公益诉讼的目的不仅在于监督生产经营者自觉保护生态环境，惩处生态破坏者的违法行为，更在于督促行政执法机关依法规制环境破坏者。因此，环境公益诉讼的价值定位有必要从聚焦环境民事诉讼转向环境行政诉讼，从聚焦生产经营者环境违法转向促使行政机关、地方政府积极履职。“对于自然资源、公共财产的保护首先应依靠行政主体，如果行政主体怠于行使行政管理职权，或者违法失职、滥用职权，使得自然资源和公共财产受到不法侵犯的话，那么这时候应该提起的是行政公益诉讼而不是民事公益诉讼。”

公民环境公益诉讼主体资格的限制与激励

多年来，公民公益诉讼难以被立法确认，最重要的原因源于对赋予公民个人公益诉讼资格后可能引发滥诉风险的担忧。美国、南非、印度等国的司法实践表明，赋予公民环境公益诉讼主体资格并未出现人们先前所担忧的滥诉现象。而从我国的司法现状看，因不懂法律产生的盲目诉讼、因个人不正当目的产生的滥诉并不鲜见。如我国行政诉讼法修改后出现的行政诉讼“爆炸”中，滥诉、乱诉现象一定程度地存在。因此，对于公民环境公益诉讼，既不能谈虎色变、拒之门外，也必须予以一定的规制，以保障公民环境公益诉讼依法、规范、稳妥地推进。(1)适度的资格限制。提起环境公益诉讼的公民必须与所诉环境问题具有相应的利害关系。考虑到我国公民环境保护意识、法律素养的现状和现行司法资源的有限性，提起环境公益诉讼的公民应当是与环境损害有事实上的直接或间接利害关系的主体，而不应当无限制地允许任何公民提起环境公益诉讼。“这种诉讼并非只与一个原告存在利害关系，而是以多数人的共同利害关系为背景，没有这个前提，公共诉讼也就无从谈起。”也就是说，这种利害关系乃是不特定人的共同环境利益，提起诉讼的公民必须证明自己属于这一不特定群体，即不特定群体中的特定成员。这样，在公民提起行政公益诉讼未得到支持的情况下，有利害关系的个人就可以提起民事公益诉讼。如此限定，既激发了公民保护环境的积极性，又防止了原告资格的无限制扩大，从而避免滥诉现象的发生。(2)严格的程序限制。在赋予公民环境公益诉讼原告资格时,为了防止滥诉，应做出一定的程序限制。如美国《清洁空气法》第304条b款规定了公民起诉的限制：原告将该被控违法行为通知联邦环保局局长、被控违法行为发生地所在州州政府和被控违反上述标准、限制或命令的任何人之日起，六十日内不得提起诉讼；此外，如果环保局局长或州政府在美国联邦或州法院已经开始或正在勤勉地进行一项旨在要求违法者遵守上述标准、限制或命令的民事诉讼时，任何人也不得提起诉讼。这就是美国在扩大原告资格的前提下为环境公益诉讼提出的界限：催促国家有关机关勤勉地履行自己的职责，以避免成为被告。我国可以参考这一规定，设置公民环境公益诉讼前置程序，即公民在提起环境公益诉讼前，须先向被诉行政机关、被诉污染企业发函，要求履行相应的行政职责、承担排除污染和修复环境等责任，在一定期限内未得到答复或对答复不满的，才可以提起诉讼。对于紧急而重大的环境污染和生态破坏，则可以直接起诉，并请求法院采取诉前保全、证据保全及紧急禁令等。(3)一定的权利限制。为了切实维护环境公共利益，对于公民提起的环境公益诉讼，原告一般不具有和解权、撤诉权以及赔偿资金的处分权，即使个别案件确有必要进行和解、撤诉，也应当赋予法院主动严格审查环境公共利益是否已经完全得到维护的权力和职责。

环境公益诉讼旨在救济一般社会公众共同遭受的环境损害和利益损失，在这种新型诉讼制度中，即便通过具体行动可能会增加共同利益，但个人一般都不愿轻易采取一些积极的增利行动，正如哈耶克所言，“除非与自己的利益直接相关，否则世界上的人们是不大可能作出最大努力的”。因此，在对公民环境公益诉讼予以必要的限制的同时，应建立相应的制度激发公民维护社会公共利益的热情和勇气。一是建立奖励机制。“胜诉奖励机制的设置，可以调和公益诉讼的‘利他主义’理想与公民的‘利己主义’的现实矛盾，为原告提供合理的预期，激发其提起诉讼的热情。”对此，可由政府对于提起环境公益诉讼并胜诉，促使生态环境得到补救的公民予以一定的物质和精神奖励，也可以借鉴国外的告发人制度，对于胜诉的公民予以适当比例的生态损害赔偿金额的提成。二是建立合理的诉讼费用制度。在环境公益诉讼尤其是环境民事公益诉讼中，高昂的诉讼费用是一道“门槛”，“原告应否起诉的决定，多数情况下是与诉讼费用相关”。为促进公民和社会组织提起环境公益诉讼，一些学者主张对环境公益诉讼制度进行改革，取消诉讼费用。但在环境公益诉讼中，高额的诉讼费用既可以对原告提起诉讼起到一定的制约作用，也可以对生产经营者事前避免发生污染行为、事后主动承担污染责任起到一定的规范作用。因此，取消诉讼费用的建议并不可取。从“正诉激励”“滥诉预防”“行为矫正”三个方面来看，建立诉讼费用“败诉方负担”规则，既有利于激励公民、公益组织等积极参与环境公益诉讼，又有利于从制度上防范滥诉风险，避免司法资源浪费。三是建立共同诉讼机制。在环境公益诉讼中，检察机关、行政机关、社会组织和公民等原告是否存在起诉顺位特别是如何排定顺位存在较大争议。在我国环境公益诉讼刚刚起步阶段，基于提高原告诉讼能力、促进环境公益诉讼有序发展、维护环境公共利益等需要，建议建立公共起诉制度，即适格主体只要具有起诉意愿，可以共同提起诉讼；后提起诉讼的主体在诉讼庭审前要求加入的，可以加入诉讼成为共同原告。这样，通过各适格主体相互协作、优势互补，有利于实现公益诉讼的最佳效果。四是建立支持起诉制度。在公民环境公益诉讼中，检察机关、公益组织等也可以通过支持起诉的方式，为公民个人提供相应帮助。同时，还可以通过设立环保公益基金、建立环保公益律师制度等，为公民提起环境公益诉讼提供法律支持。

①林永生：《中国环境污染的经济追因与综合治理》，北京师范大学出版社2016年版，第96～97页。

②李豪：《跨行政区划管辖环资案避免地方干预》，《法制日报》2017年7月14日。

③郑少华：《生态主义法哲学》，法律出版社2002年版，第83页。

④侯佳儒：《生态环境损害的赔偿、移转与预防：从私法到公法》，《法学论坛》2017年第3期。

⑤刘晓星：《用改革让环评制度焕发新活力》，《中国环境报》2016年9月26日。

⑥肖建国、黄忠顺：《环境公益诉讼基本问题研究》，《法律适用》2014年第4期。

⑦李义松、苏胜利：《环境公益诉讼的环保逻辑与法律逻辑》，《青海社会科学》2011年第1期。

⑧黄岳：《港珠澳大桥被“司法否决” “双赢”之道应在依法施政》，《中国社会科学报》2011年4月28日。

⑨[美]约瑟夫·L.萨克斯：《保卫环境：公民诉讼战略》，王小钢译，中国政法大学出版社2011年版，第35页。

⑩包万平、郝小娟：《环境公益诉讼问题浅析》，《兰州学刊》2015年第9期。