美国研发经费投入及战略调整的启示与借鉴

■//张 绘

一、美国研发经费投入：构建多元研发投入体系

美国政府高度重视科技创新，联邦政府加大研发投入并制定相关政策，为研发营造了良好的创新环境，极大激励了社会各界尤其是企业界对研发投入的热情。

（一）研发投入呈稳定增长势头

近年来美国各研发投入主体经费投入情况较为稳定，呈现整体增长的势头（见图1）。2015年美国R&D总投资达5072亿美元，2017年预计为5510亿美元。这其中企业投入3504亿美元占比69.1%，联邦政府投入1149亿美元占比22.70%，大学和社区学院的研发总投入为174亿美元，占总投入的3.4%；其他非营利机构202亿美元，占总投入的比重为3.9%。在政府投入中，以联邦政府投入为主，地方政府和其他政府机构研发投入比例较低，只占到0.8%。

图1 美国1991—2015年研发经费投入分布（单位：十亿美元）

（二）以企业、联邦政府为主体的多元化研发投入体系

从研发活动类型来看，2016年研发预算中基础研究为327.28亿美元，约占总预算的22.46%，较2015财年增长2.61%；应用研究和试验发展预算分别为341.46亿美元和759.76亿美元，占总预算的比例分别为23.44%和52.15%，较2015财年分别增长了3.75%和7.49%；研发设施预算为28.44亿美元，约占总预算的1.95%，较2015财年增长10.28%。近年来美国基础研发经费的投入总量和应用研究经费投入总量更趋于接近（见表1）。

表1 美国2016财年R&D经费投入结构 （单位：亿美元）

1.联邦政府科技预算重点分布在国防、劳工、卫生与教育等领域。不同时期，联邦政府科技发展战略的重点不同，体现在研发预算上，就是在各个领域间有所侧重。表2是2016年研发经费投入主要领域的情况。

联邦研发经费投入的主要领域中，国防以及劳工、卫生与教育领域占到总经费的70%以上，其中国防领域的研发投入约占联邦研发投入的一半，在2017年特朗普总统提交给国会的预算案中国防经费进一步增加。

2.政府主要承担基础研究经费，重点是高等教育基础研发活动。美国在公共领域的大量研发活动都是由联邦政府来推动，突出表现为政府成为基础研究的主要投资者。美国政府对这些领域的投入，确保了社会公共需求得到满足，促进相关领域科技突破，推动美国经济发展。2015年在美国整体基础研究中，经费主要来自联邦政府的占53.3%，企业占22.5%，大学和社区学院占13%，地方政府和其他非营利机构占11.1%，而基础研发经费的支出重点是高等教育的基础研发活动。

表2 美国2016财年研发经费投入主要领域 （单位：亿美元）

3.企业重点推动应用研究领域的突破，研发投入强度大。美国企业是研发活动最主要承担者，在市场领域中，企业创新意愿强，创新基础雄厚。2010年到2016年企业研发投入占总研发经费的比重还在不断上升。美国企业界对研发经费的投入更多集中于具有商业开发价值的应用研究领域，对基础研究的关注较少。2016年，美国应用研究总投入中，经费主要来自企业占58.1%，联邦政府占33.7%，地方政府和其他非营利机构占4.8%，大学和社区学院占5.3%。

图2 美国高校科技研发经费来源情况（单位:十亿美元）

表3 美国2010-2015财年高等教育R&D经费投入结构 （单位：亿美元）

2015年美国企业国内R&D活动的净产值为8.9万亿美元，R&D强度（研发费用占营业收入的比重）比平均为3.9%，其中2015年制造业领域中制药产业的R&D强度比高达13.8%，航空航天产品、软件研发等应用领域的强度也非常高。

与此对照，2016年中国制造业企业500强的平均R&D强度仅为2.10%。中国规模以上工业企业与美国制造业企业之间的研发强度差异巨大。即使考虑统计口径上的差异，这种对比也很明显。

4.美国高等教育研发经费以稳定的经常性经费为主。联邦、企业、州和地方政府、高校产业等各个部门投入到高校的研发经费，从1990-2014年的274.4亿美元增长到656亿美元，年均增长率为3.92%（见图2）。这些研发经费主要用于基础研究，其中，政府资助（包括联邦政府和州）占第一位，从184.7亿美元增长到416亿美元，占比维持在65%-70%之间，联邦政府和州政府对高等教育研发经费的投入注重以稳定的经常性经费为主；高校自有经费投入占第二位，从50.6亿美元到147亿美元，占比维持在17%-20%之间；企业和其他占第三位，从40亿美元到93亿美元，占比维持在11%-14%之间。高校研发资金的不断增加，有助于充分发挥高校在研发方面的优势，为国家战略服务。

美国联邦政府是高校研发经费的主要来源，2015年美国联邦政府投入占高校基础研发经费投入的65.86%，非联邦政府的经费用于高校基础研发支出占比61.22%（见表3）。然而我国高校研发经费中基础研究的占比却较低，2015年我国高校研发经费支出中基础研究只占39.15%，应用研究却占到51.7%，其余为试验发展研究，可以发现我国高等教育基础科研经费的投入在高校整体研发支出中的占比还比较低，除却统计口径存在差异，我国高校研发经费投入结构不合理客观存在。

二、美国两届总统研发预算案经费调整策略比较

美国的科技创新政策都是由白宫科技政策办公室制定的，是美国确定联邦研发预算支持优先发展领域的依据，在一定程度上极大地影响了美国联邦政府研发资金的分配。美国科技预算有效支撑了美国创新战略，并对经济发展作出了巨大贡献。根据2015年《经济学人》发表的国家创新质量（Inno⁃vation Quality）报告，美国稳稳坐在世界第一的宝座，其创新实力是其他国家难以企及的。

奥巴马总统任期内，2015年10月21日美国科技政策办公室网站（Office of Science and Technology Policy，OSTP）公布新版《美国国家创新战略（A Strat⁃egy for American Innovation）》，提出了维持美国创新生态系统的新政策。该战略提出要加强美国的基础研究并加大联邦财政支持，主要涵盖了九大战略领域：先进制造、精准医学、大脑计划、先进汽车、智慧城市、清洁能源和节能技术、教育技术、太空探索和电脑新领域。除此之外，美国政府还将继续投资有利于未来战略计划的通用技术，这些通用技术将会持续地影响人类经济社会发展。例如过去的蒸汽机、电力、晶体管和互联网。2015版美国创新战略由六大部分组成，包括三大创新要素和三项战略计划，未来联邦政府将通过三套战略计划扩建这些创新要素。三大创新要素分别涉及创新基石、私营部门和创新者；而创新目标则在于提升就业和拉动经济、实现优先领域突破以及建设创新型政府。战略书中“政府”二字的出现频率极高，美国政府将自己设定为创新型政府，计划加大对于基础研究、STEM（科学、技术、工程、数学）教育的投入力度，建设世界一流的基础设施及以宽带、无线技术为代表的数字基础设施，为下一个美国奇迹“铺路搭桥”。此外，政府还出台了拓宽人才引进机制、创新型企业税收优惠等政策为国家创新扫清障碍，并通过向公众提供联邦政府数据等一系列措施开放政府渠道和资源。2009年，美国提出“政府要主动作为”，到了2011年，虽进一步强化了政府在创新中的积极性和能动性，却没有具体的政策措施，手段也不明显。相较以往，2015版战略将政府的作用提到了一个前所未有的高度。依据创新战略领域的调整美国研发预算也进行了相应的调整，具体表现为：一是为了可持续发展，针对全球科技竞争形式，特别是日本、德国等对美国科研霸主地位的挑战，美国政府为了发挥联邦政府科研资金的最大效率，将对未来至关重要的新材料、人工智能、低碳能源、气候、环境及地球观测等领域作为预算投入的重点，并且增加了预算额度。二是关系到公民健康的领域，如生命科学、健康和农业方面也是预算重点照顾的对象，还增加了基础研究投入。三是国防领域的投入减少，核聚变能源研究、NASA的研究活动、国防部的基础研究以及其他一些国防领域的预算都得到削减，转而将国防研发与民用研发领域更紧密结合，给予相关研发企业以税收优惠。2016财年预算的投入重点也正是围绕着美国国家创新战略提出的这些领域展开。比如：在《2016财年研发预算优先方向备忘录》中，各联邦机构将按照这份文件对2016年研发预算进行编制。在该备忘录中，确定了先进制造业、清洁能源、地球观测、全球气候变化、信息技术、生物与神经科学、政府科学决策、国家安全、科学-技术-工程与数学教育（STEM）、研究工具与基础设施等领域的预算优先方向。同时还更加突出表现为对能够在短期内对就业增长有帮助的领域加大投入，以及加大能促进工业发展与进步的科学领域的预算投入。这种追求就业与科技进步的安排，更多的是迫于美国近年来经济的不景气以及政府需要减少赤字的压力。加强对重点领域的研发投入，首先，可以为这些领域提供充足的资金支持，使其有足够的资源进行科技上的突破；其次，对这些领域的重点突破，也能够带来新兴行业和大量的就业机会。

特朗普总统上台以后美国新预算计划与其拟大幅度减税的计划相呼应，减税与减支并行。具体到研发预算，结构上也是有增有减，不是总量的大规模削减；削减的预算不但没有涉及核心技术研发，还加大了有利于提高国家核心竞争力的国防、公共安全等关键领域的投入。在不增加债务和税收负担的前提下，以突出国家安全的最优先地位。一是被削减预算的主要部门集中在卫生、气候和环境领域。国立卫生研究院（NIH）的预算被缩减到269亿美元，与2017年预算相比减少了22%（77亿美元）。美国国家航空航天局（NASA）的碳监测（Car⁃bon Monitoring System）相关项目或将被砍掉，这与此次美国退出巴黎气候协议有关。能源部（DOE）科学办公室经费削减17%，降至44.73亿美元，达到2008年以来的最低水平（在不考虑通胀情况下）。美国国家海洋和大气管理局（NOAA）将被叫停一系列气候研究和科研项目。二是关注国家竞争力：调增的科研预算集中在国防部门和NASA。总统的预算计划中提出，把美国人民的安全放在最优先的位置，预算要突出国家和公共安全支出。因此预算支出中最优先的类别就是国家安全，要重建和恢复国家安全，重塑军事部队以加强边境安全和维护国家主权。军事基础科研、NASA的基础研究经费、美国退伍军人事务部经费均有所增加。三是重视对民众科学素养和科技知识普及。2018年预算计划中史密森尼学会经费增长4%，经费总额达到2.26亿美元，该学会是美国重要的科普对象，对科技创新会产生积极影响。可以看出，特朗普的联邦研发预算计划的内容是对前任民主党总统奥巴马施行的研发战略内容的否定，尤其是针对医疗和环保领域研发经费的削减，可能难以获得多数民主党议员的支持。因此，特朗普的研发预算计划在国会可能很难顺利通过并实施，美国国会可能会对特朗普总体预算计划提出修订。然而特朗普研发预算总体上贯彻了“美国优先”原则，强调美国国家利益至上，具体表现为“重国防，轻民用；重国内，轻国际”。其次，特朗普预算案坚持了“市场优先”策略，其举措就是避免过于超前的研发计划。其内在逻辑是以事权和支出责任为依据，政府应专注于支持私人企业难以承担的基础研究、以及尚处于早期阶段的应用研发。

三、启示与借鉴

从美国两届总统对研发经费调整的策略比较来看，创新策略的调整与预算安排紧密结合，体现的更多是美国国家利益的保障和科技发展不依赖于政府强干预，而是更多依靠市场来优化科技资源的分配。从中还可以看出，美国两党政治角力在科技领域也有一定折射，特朗普总统的研发预算案无疑是对奥巴马科技创新战略的一次大胆否定，特别是针对奥巴马创新战略中的环保和医疗研发预算的大幅度削减。但由于美国预算管理体制的格局为，议会有权对总统的研发预算案进行审核和表决，最终的预算法案要总统签署以后方能生效，但是如果总统不签署，国会依然可以以三分之二多数通过法案，这样预算也可照常执行。从特朗普总统研发预算引起的社会科学界强烈不满来看，这份新研发预算案可能很难最终实施。

今后我国在研发预算的投入中应该重视以下几点：

一是发挥好市场在研发资源配置中的决定性作用。特别是在应用研究和具有商业化开发价值的领域，主要通过依靠私营部门，政府避免参与一些过于超前的研发。

二是政府将主要经费用于保障基础研究领域，同时应该注意激发市场和企业投入基础研究的内在动力。我国在基础研究领域的经费投入，应该明确高等教育在基础研究中的主体地位，加大对高等教育稳定性经费的投入。创新体制机制，努力营造有利于基础研究的良好制度环境，提高资源配置效率。

三是营造我国有利于创新研究的良好制度环境。由于我国的发展阶段决定了科学技术投入需要有一个稳定可持续增长的趋势，这样才能支撑经济平稳健康发展和增加国家实力。因此要破除一些不利于创新的体制机制障碍，建立有利于科研人员发展和有效激励科研人员的制度，以激发创新活力。

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