对完善政府收费公路专项债券政策的思考

■//赵春华 司俊军

为完善地方政府专项债券管理，有效防范专项债务风险，2017年财政部和交通运输部在政府收费公路领域开展试点，发行收费公路专项债券，并于6月26日联合印发了《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》。之后，有关省市陆续开始实施经全国人大批准的2017年全国政府收费公路专项债券730亿元额度的落地工作。但截止2017年年底，全国只发行了430亿元的政府收费公路专项债券。这项为贯彻落实2014年全新修订的《预算法》和推进国家投融资体制改革的新政策，尚存在较大的政策完善空间。

一、全国已发行政府收费公路专项债券的基本情况

根据相关数据统计，截止2017年底，全国累计发行了总计430亿元的政府收费公路专项债券（主要发行省份的具体情况详见表1），约占全国该类专项债券总额度的60%，专项债券资金大部分用于省本级的政府收费公路项目。

政府收费公路专项债券落实工作分为三个阶段，即需求报送阶段、发行准备阶段、预算执行监督阶段。需求报送阶段最关健的工作在于组建一支专业合作团队，界定好项目申报的口径，把关项目及其资料的审核关，向项目申报单位做好解释工作。这其间会出现一些情况比较复杂较难界定的项目，需要交通部门与财政部门密切沟通协商后，以财政部门的答复意见作为审核依据；在发行准备阶段，主要围绕信用评级报告开展，财政和交通部门要反复多次核对项目和推敲发行指标口径，确保资料完整、准确，公开的评级报告及其相关资料不会引起社会各界质疑；在预算执行和监督阶段，重点是明确预算管理流程及相关各方的职责，确保资金安全高效使用。之后，要对前三阶段操作过程中出现的问题进行系统梳理总结，及时向财政部和交通运输部反馈，推进政策完善，确保下一年专项债券管理工作更加顺利开展。

表1 2017年全国主要省份发行政府收费公路专项债券一览表

二、专项债券管理过程中存在的问题

各地在政府收费公路专项债券的具体实施过程中，遇到了现行政策不够明确、细化或未覆盖到的一些问题，影响了工作的顺利推进。从2017年已发行省份调查的情况和2018年报送专项债券需求过程中反馈的情况看，各地在具体操作过程中普遍存在以下问题：

（一）对专项债券的内涵和使用范围存在理解误区

1.对政府收费公路专项债券的对象及资金使用范围存在认识上的偏差。在上报需求时，部分地区认为只要项目资本金的出资责任全部是地方政府的，就可以认定是政府收费公路，享受该项政策；同时，对政府收费公路专项债券申报过程中，财政部门反复强调严禁用于资本金的规定，各地普遍有较大异议，认为资本金只适用于经营性项目，政府收费公路属于非经营性的政府全额投资项目，且不能通过专项债券以外的任何方式融资，不存在资本金问题，只要项目有缺口，都应该可以使用专项债券资金。

2.对专项债券是否可用以置换存量债务和支付利息存在困惑。在专项债券政策出台前，政府收费公路通过银行贷款等形成了不少存量债务，且未被纳入地方政府一类债务范畴。《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》出台后，部分银行暂停了贷款，造成已到期贷款不能借新还旧，影响项目进展。现行政策未明确是否可以置换存量债务，给各地申报需求造成较大的困惑；同时，专项债券的利息属于建设成本计入项目资本性支出，对该项支出是否可用专项债券资金安排，现行政策未明确。

（二）对存量债务与新增专项债券的关系如何处理存在困惑

1.对改扩建项目或已经开建的新项目，其已形成的存量债务与新增专项债券之间的关系尚未理清。2014年国家在专项甄别地方政府债务时，普遍未将由各级交通投融资平台承担的政府收费公路存量债务认定为地方政府直接债务，导致同一项目既有银行贷款等企业债务，又有专项债券的地方政府债务，不利于全面真实反映政府的负债水平。

2.收费权抵质押问题与政府收费公路专项债券之间如何处理尚未明确。《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》第三十七条规定：“收费公路专项债券对应项目形成的基础设施资产和收费公路权益，应当严格按照债券发行时约定的用途使用，不得用于抵质押。”财政部、交通部在“答记者问”中又强调：“地方原有各类交通融资平台的政府融资功能被取消，发行地方政府债券成为地方政府实施债务融资新建公路的唯一渠道。”但受当地政府负债水平高影响无法享受专项债券的地区，其政府收费公路在通过银行贷款办理收费权质押时，银行监督部门以上述办法为由不予办理质押手续，导致项目无法贷款；已享受专项债券的续建项目的融资则遇到已签贷款合同的余款发放障碍问题。

（三）现行债券政策无法满足政府收费公路的融资需求

1.受地方政府负债率限制，部分市县无法获得专项债券额度。2017年和2018年各地交通运输部门都积极上报债券需求，但由于政策上将收费公路专项债的额度包含在地方政府债务额度内，部分市县近年的额度已达到警戒线，因而被一票否决，影响了政府收费公路融资；部分地区财政认为专项债券占用本地政府负债空间，不同意申报专项债券；部分项目在本年符合发行条件，获得了专项债券资金，但第二年或以后年度受当地负债率已达警戒线影响，无法继续发行专项债券，使得项目融资陷入后门堵死、前门不能开的死胡同。

2.现有债券规模无法满足融资需求。如浙江省2017年专项债券占有额度在全国范围内最高（18%），但现有专项债券规模和政府收费公路建设实际需求严重不匹配。一方面，政府收费公路建设资金需求较大，以浙江省交通集团公司为例，自2010年5月年集团承接龙庆高速公路还贷项目以来，又相继承担了杭新景、乐清湾、宁波舟山港、绕城西复线、文泰、建金、临建、文景等政府收费公路的投资、建设、营运任务，总投资近1800亿元。按照集团2017年专项债券对应的6个政府还贷高速公路项目，剔除已提取的项目贷款外，仍需融资近500亿元。另一方面，根据财预〔2017〕97号文件第三十六条规定，“地方各级财政部门、交通运输部门不得通过企事业单位举借债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”银行总部放贷收紧，政府收费公路融资矛盾突显。

（四）政府收费公路专项债券政策的优势未充分彰显

1.政府收费公路专项债券的票面利率低于市场利率，但实际成本或高于市场利率。专项债券申报与下达有时间差，造成实际成本高于贷款利率，且额度不确定，影响项目开展。发债资金一次到位与项目实际使用存在时间差，该时间差部分抵消了专项债券的成本优势，而项目贷款可以根据工程进度逐步放款，资金使用效率相对更高；同时，专项债券资金必须在发行年度内使用完毕，与工程进度不符，易造成突击用钱的问题，不利于专项债券的安全使用。

2.专项债券发行以单个项目确定债券资金额度，项目之间不能互相调剂，由于项目的工程进度有快慢，导致进度快的项目缺钱用，进度慢的项目资金闲置；同时，由于资金不通过同一控股主体而是分散下达到项目公司，增加了管理工作量，不利于提高资金的整体使用效率，也增加管理的难度。

三、完善政府收费公路专项债券政策的有关建议

鉴于专项债券发行和使用过程中的问题，建议进一步完善相关制度，以充分发挥专项债券的资金效益，严控政府收费公路债务风险。

（一）加大政策的宣传解释和完善力度

由于专项债券管理工作政策性很强，在具体实施过程中牵涉到具体口径把控、程序职能细化、会计核算等问题，建议财政和交通主管部门加大联手宣传力度，深入解读；同时，加大调查研究力度，全面收集政策实施过程中的问题，对现行办法予以修订完善。

（二）尽快建立全面的政府收费公路项目库

以现行收费公路统计公报制度为基础，通过组织专项甄别，对全国收费公路按照已建成运营、在建、新建的口径，建立健全政府收费公路项目库，将存量债务也一并纳入地方政府债务管理，规范债务管理；同时，明确专项债券可以置换存量债务并可用于支付专项债券的利息。国发〔2014〕43号、45号和财政部财预〔2017〕50号等文件都明确要求融资平台公司转型，剥离政府债务。建议参照一般债券的做法，将专项债券分为存量债务置换和新增债务两部分，逐渐将存量的政府收费公路债务置换成专项债券，进一步规范政府收费公路的债务管理，减少隐性风险。

（三）对专项债券实施单独划块管理

由于政府收费公路的项目收益和融资需求自求平衡，与当地财力无关，因此建议专项债券单独划块管理，与各地政府的整体警戒线和负债总额脱钩，确保堵后门、开前门，保证项目融资的延续性；同时，严控项目入口，所有申报专项债券的政府收费公路，必须纳入国家和省级交通发展规划，在此前提下，增加专项债券的发行额度，确保项目融资需求，最终形成所有规划内政府收费公路的资金缺口都能通过专项债券解决。

（四）进一步提高专项债券资金的使用效益

对同一财政层级同一主体控股的多个政府收费公路项目，在现行允许多个项目集合发行的规定基础上，建议进一步明确可将该主体作为统借统还的对象，在使用时可以在发债项目范围内统筹安排使用，以便统一管理，提高资金使用效益；在专项债券额度已确定并已经过中期预算调整的，建议由财政部门先行垫付资金，等专项债券发行后冲回垫付款项，避免专项债券发行时间与项目工程进度不匹配的问题，确保充分发挥专项债券资金的使用效益。

政府收费公路专项债券是一项新生事物，必定有一个不断完善优化的过程。2017年作为该项政策实施的第一年，已成功迈出了第一步，取得了一定的成效，但具体实施过程中也遇到了不少共性的问题。只有深入梳理和分析形成这些问题的根源，并针对性地提出切实可行的解决方案，才能使政策更好地发挥实效。期待通过各方的共同努力，尽快完善政府收费公路专项债券政策，切实发挥该政策在推进国家供给侧改革和防范地方政府债务风险中的重要作用。

参考文献：

[1]财政部，交通运输部.地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）〔R〕.2017（06）.