认罪认罚从宽制度的现实困境及完善路径

欧秀珠

摘 要：福建福州、厦门被授权确定为认罪认罚从宽制度试点单位，相关成效及经验得到积极肯定。但该制度在实践中仍存在认识偏差、缺乏配套机制等不足。有必要加以总结剖析，从统一认识与从宽标准、完善值班律师、配套机制等方面予以完善。

关键词：认罪认罚从宽 现实困境 完善路径

2016年9月3日，全国人大常委会通过授权确定了福建福州、厦门等18个开展认罪认罚从宽制度的试点单位，同年11月16日“两高三部”联合制定《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚制度试点工作的办法》（以下简称《办法》）。目前，该制度试点已逾中期之际，有必要总结试点情况，剖析实践中存在的困境，相应的应对之策或能为实践及立法提供参考。

一、认罪认罚从宽试点探索概述

2016年11月至2018年1月底，福州、厦门两市检察机关积极推行认罪认罚试点工作，共办理认罪认罚案件7890件，占同期办结刑事案件总数46.57%，既提高了诉讼效率，又保障了当事人的合法权益，取得良好成效。

（一）加强调研，优化制度设计

各地结合速裁、简易程序案件办理，就认罪认罚从宽制度内涵、目标定位等进行研讨，在《办法》规定基础上，结合本地实践，与公安、法院及司法局会签实施细则，明确适用范围、操作程序、从宽标准等内容。还积极推动配套制度落实，如福清市院、集美区院等单位探索建立嫌疑人被羁押状态与取保侯审状态下值班律师制度，与司法局深入探讨值班律师组成、工作地点、时间、流程等内容，构建合理的值班律师制度。

（二）结合实践，优化办案模式

各地结合实践，努力创新工作方式，提高诉讼效率。如福州地区创新推广“一三五”工作法，“一个过滤”指先审查评估过滤，即承办人快速审查判断后，在讯问时根据被告人的态度对其释法说理，确保其程序选择权。“三个简化”即简化审查起诉步骤、文书操作、庭审操作。“五个集中”即对于同一罪名、相近类型案件集中受理、告知、起诉、送达、开庭。在“一三五”工作法下，诉讼效率显著提升，每个案件平均审查起诉期限为10.8个工作日，平均庭审用时为20分钟。

（三）完善设置，优化权利保障

各试点单位注重加强涉罪者权利保障，建立权利告知制度，确保程序选择权及认罪认罚自愿性、合法性。对于有被害人的案件，将适用认罪认罚程序内容及法律后果书面告知被害人，并推行“约见检察官”制度，听取被害人及其诉讼代理人意见，充分保障诉讼各方合法权益。如福州地区推行诉前听证制度，集中听取各方意见，受到好评。

二、认罪认罚从宽面临的困境剖析

（一）认识不一导致适用偏差

1.对适用范围的认识存在误区

根据《办法》第1条、第2条规定，仅有不适用认罪认罚从宽的案件范围，并未明确哪些案件可以适用认罪认罚从宽，意味着可将之适用于所有案件。但各地探索仍有不同标准的把握，试点也大量集中在轻罪案件上。在案件较多的单位，原则上涵盖所有认罪认罚一审案件。而有些单位在探索中限定于常见的15类案件或主要针对交通肇事、故意伤害等案件，导致实践中出现适用范围偏窄情形。

2.对“认罚”、“从宽”涵义的理解把握不准

认罪认罚是涉罪者获得从宽处理的前提条件。“认罚”是指在认罪的基础上自愿接受所认之罪在实体法上带来的刑罚后果，包括同意检察机关提出的量刑建议并达成协议、同意退赔退赃和简化诉讼程序。[1]实践中如何认定“同意退赔退赃”存在不同认识。有的认为只要被告人表示同意即可，可有的认为不仅需要书面表示同意，还需要有缴付賠偿、预交罚金等实际行为才可以构成认罚。

办案人员的理解偏差亦使实践中实体从宽效果不明显。一是对涉罪者审前羁押率偏高和不起诉适用率偏低。仅就2016年度福建省办案数据而言，在一审庭审后被判处三年有期徒刑以下刑罚的22852件30999人，其中在审前被逮捕的18721件25418人，足见羁押率之高。鉴于惩罚机制缺失，不起诉决定作出后被不起诉人相当于不受否定性评价，一定程度上有损刑法威慑力。同时，担心检察机关队伍执法水平与职业素养难以适应，检察机关对不起诉适用慎之又慎。二是各地检察机关的从宽标准也难以统一。这导致了同案不同罚的情形。如泉州鲤城区院针对不同诉讼阶段认罪认罚情况，参考基准刑提出5%-50%不等从宽量刑建议。福州鼓楼区院则针对不同诉讼阶段给予30%-10%量刑从轻幅度。

（二）值班律师制度适用存在困难

《办法》规定应当通知值班律师为被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助。仅2017年福建省各级法院办结的刑事一审案件就达266019件，若根据《办法》精神，所有认罪认罚从宽程序都请值班律师介入，不仅会大幅度增加司法机关的诉讼成本，而且还会面临另一问题，有无充足值班律师？值班律师无法及时到位是否影响诉讼效率？《办法》仅规定应当有值班律师为被告人提供法律帮助，但未明确值班律师的法律地位，是否应当等同于辩护人地位，还是只是法律咨询地位？将其等同于辩护人，是否享有阅卷权等权利？若仅为法律咨询，能否切实保障被告人权利？

（三）配套机制缺乏影响效率提升

在司法实践中，公诉人囿于科层式的检察工作机制与高压式的司法责任制等因素，导致在审查起诉阶段，本可通过公诉裁量权对符合刑诉法规定的取保候审或者监视居住等条件的涉罪者予以变更强制措施，但因受上述因素影响，多数公诉人不敢、不愿为之，消极行使公诉裁量权，不仅影响诉讼效率，而且影响认罪认罚从宽效果。此外，认罪认罚从宽制度涉及公检法司等单位联动协作，虽然多数地方相关单位积极协调，形成较为顺畅沟通衔接机制，但个别地方相关单位重视不一，影响认罪认罚从宽制度的适用。如未能建立集中移送、审查、审理、辩护的制度，影响案件流转速度；未能形成统一量刑指导意见，明确统一从宽标准，影响从宽处理实际效果等。

三、认罪认罚从宽的路径完善

（一）统一认识，促进正确适用

1.明确适用案件范围

针对认罪认罚从宽案件的适用范围，《办法》对案件没有适用范围限制，并不排除重罪的适用。我们亦赞同只要犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼过程中选择认罪认罚并符合条件的，就应当获得从宽处理的机会。建议在修法确立认罪认罚从宽程序时，为保障人权和确保司法公正，不仅应确立被告人自愿原则，还应明确排除证据不足的案件，即在沿用《办法》第1条、第2条规定的同时，建议规定事实不清、证据不足的案件也不在适用范围之内。

2.明确认罚、从宽涵义

为便于实践操作，应当明确认罪认罚、从宽具体涵义。《办法》已对认罪认罚标准做了阐述，但是需要在认识上进一步明确区分表面认罚和实质认罚标准，即“认罚”应当包括对相对精准的主刑和附加刑的同意，包含对内容和执行方式的同意，且应当能够提供一定的承诺或者保证条件确保罚金刑的实现。这种同意可以是一开始自愿同意，亦可以是经多次协商之后的同意。“从宽”是指不仅包括实体从宽，还应体现在程序从简。即除了符合《办法》第13条规定，对于认罪认罚案件，检察机关可就是否进行羁押必要性审查、是否做出不起诉决定及起诉后量刑幅度进行斟酌，在有被害人的案件中，可将向被害人赔礼道歉、支付相应赔偿款作为从宽量刑条件，促成双方和解。

3.统一从宽标准及精准化量刑

检察机关可以积极依法适用不起诉制度，还可以对认罪认罚案件在检察环节享有更高比例的从轻量刑优惠，以体现该环节认罪认罚从宽制度的优越性。建议在原有《关于常见犯罪的量刑指导意见》基础上规定从宽标准。为促进涉罪者改造与回归社会，建议在从宽标准设置上应体现倡导被告人积极主动认罪、及早认罪的精神，明确在不同诉讼阶段认罪认罚适用不同的优惠标准。同时明确该优惠标准的具体计算程序，即在量刑指导意见基础上新增设独立认罪认罚计算项目还是依托于原有的坦白、和解等计算项目下提升比例。

上述量刑意见已实践多年，适时可以进行调研总结，对其进行精准化规范，以实现量刑均衡目标。一旦细化量刑标准，可以考虑运用大数据后台计算模式，设计相关智能量刑建议软件，范围涵盖主刑与附加刑，尤其是罚金刑的计算。即将有关量刑情节及减免刑罚数据的法定范围和裁决范围进行智能化编辑，使其可自动运算。承办检察官只要将有关条件输入系统，结合承办检察官自由裁量的量刑建议幅度，即可最终得出较为具体、精准的量刑建议范围。

（二）健全值班律师制度

1.合理界定值班律师角色

《办法》第5条规定应当保障被告人获得有效法律帮助。为了节约诉讼成本，解决司法实践中案多人少的现实困难，建议应当明确值班律师不同于法律援助律师或者辩护人，其原则上只是为被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助，而无需承担全面阅卷等辩护人应当履行的职责，但应当享有一定程度的知情权。即如果某些证据情况可能影响其所给法律帮助的准确性时，办案人员可以告知其证据情况，甚至开示部分证据。目前实践中申请法律援助的公文往来难以适应认罪认罚从宽制度提出的程序从简需要，影响诉讼效率提升，建议可以建立专人联系制度、法律援助轮流值班制度以及简化相应流转程序，提高法律援助时效性。

2.充实值班律师队伍

考虑到案件数量基数较大，建议司法部门增配认罪认罚案件的值班律师。同时考虑适当提升服务费用标准，通过政府购买服务等办法进行费用补贴，吸引更多青年律师办理认罪案件，并可由司法局或律协对于承办认罪案件的律师在年底考核时给予适当的物质或者精神奖励。为保障值班律师及时介入认罪认罚程序，在公安机关、检察机关、法院、看守所等场所均应适当配备值班律师，防止因值班律师的缺位影响诉讼效率。

（三）健全公诉裁量权行使配套机制

公诉人在办理案件过程中，依法充分有效行使自由裁量权，妥善处理人身危险性较低、社会危害性较小的轻微犯罪，对涉罪者做到当宽则宽，当严则严，既可以为涉罪者的改造与回归奠定良好基础，又可以集中精力打击社会危害性较大、较复杂疑难的犯罪。因而有必要在认罪认罚从宽程序中，健全公诉裁量权的行使配套机制。

1.明确检察权力清单

仅以2016年通过的《福建省检察机关检察官办案权力清单》公诉权力清单为例，决定不起诉的事项，由检察官提出意见，报请检察长审批决定。鉴于认罪认罚从宽制度的实践需要，有必要对公诉权力清单进行扩展。如可以将某些特定罪名、特定情形下的缓刑量刑建议权、不起诉决定权授予员额检察官，不仅可以减少层层审批制带来的麻烦，而且可以赋予办案一线检察官更直接、更自主的裁量权，促进认罪认罚案件及时有效办理。

2.强化检察内外部监督

首先，由检察院案管部门等内设机构针对不同办案环节，对犯罪嫌疑人、被告人程序选择自愿性，控辩双方履职合法性等内容重点监督。如上级检察机关公诉部门可以组织对某些认罪认罚案件进行评查，或者由检察机关的案管部门、纪检监察部门予以抽查。其次，实行检察人员分类管理，实行办案质量终身负责和错案责任倒查问责制，坚持权责明晰，从而保证办案质量与防止司法腐败。再次，强化检察外部监督，尤其是侦查机关的监督。涉罪者能否认罪认罚，很大程度上取决于侦查机关的初始工作。因而检察官应适当听取侦查人员对案件处理的意见，同时要加强沟通，共同与法院、司法局协作推动认罪认罰从宽程序的开展。

注释：

[1]陈卫东：《认罪认罚从宽制度研究》，载《中国法学》2016年第2期。