常设有组织合作：欧盟防务再出发

孔刚

欧洲一体化进程2017年屡经考验，但最终还是稳住了阵脚。随着欧盟政治生态的显著变化，一体化进程也在某些方面迎来了新的转机，其中最突出的莫过于共同防务领域。2017年12月，欧盟成员国签署了一份新的重量级防务合作协定，决定启动2009年《里斯本条约》载入的“常设有组织合作”条款。欧洲防务一体化很有可能就此翻开新的一页。“常设有组织合作”是一个兼具包容性和约束性的框架，欧盟国家在自愿的基础上参与，参与国共同发展防务能力、投资防务项目以及提高军事实力，同时需履行定期增加国防预算、投入一定比例的军事研发技术等承诺。在2月16日?18日举行的慕尼黑安全会议上，尽管美国特朗普政府对欧盟共同防务的必要性表示质疑，担心欧盟防务将分散转移北约的防务资源，从而增加美国对欧洲安全的防务负担，然而欧盟决心已定。

2017年12月，欧盟成员国签署了一份新的重量级防务合作协定，决定启动2009年《里斯本条约》载入的“常设有组织合作”条款。

圣马洛小城：共同防务扬帆起航

与已经长达半个多世纪的经济一体化相比，欧盟安全与防务领域发展得相当晚。直到上世纪90年代，为了解决日益严重且久拖不决的巴尔干地区冲突，欧盟才开始制定并出台共同的防务政策，随之发展起相应的军事力量。1998年底，时任法国总统希拉克与英国首相布莱尔在法国小城圣马洛会晤期间达成一致，提出欧盟需要自己的共同防务领域。1999年在欧盟元首会议上正式宣布后，欧盟共同防务政策进展迅速，短短数年内便建立起一系列组织架构，包括政治与安全委员会、军事委员会与军事参谋部等。另一方面，欧盟前所未有的军事力量建设则在“赫尔辛基总目标”、“欧盟战斗群”等路线的指引下向前推进。与此同时，从2003年开始，欧盟在欧、亚、非三大洲实施了一系列安全防务维和行动。这些行动既彰显了欧盟作为国际安全舞台上一位新来者的勃勃生机，又在实践中丰富并完善了欧盟的共同防务政策。

由小城圣马洛发轫的欧盟共同防务建设，之所以在最初的几年里进展那么快，最重要的因素之一应该算是蓄势已久。其实，在欧洲一体化最早的构想里面就包含着防务与军事内容，那时的计划名曰“欧洲防务共同体”。只不过该计划时运不济，被法国当头一棒，未能从一开始便与经济一体化齐头并进。然而，欧洲一体化进程却从未真正遗忘安全与防务这个重要层面。即使在冷战还未结束的上世纪80年代，欧共体国家就已经酝酿着借助欧共体这个平台，重拾梦想，拂去掩埋欧洲防务共同体计划多年的岁月尘埃。冷战后欧洲安全格局发生重大变迁，巴尔干地区冲突又为欧共体及后来的欧盟重拾梦想提供了一个直接的催化剂。因此可以说，欧盟共同防务启动后的迅猛势头，既体现了地区危机管理需求的巨大牵引力，更体现了已经蓄积了半个世纪之久，但却始终引而未发的欧洲防务一体化的巨大势能。

危机重重：共同防务裹足不前

然而2008年后，特别是随着欧洲主权债务危机的爆发与蔓延，欧盟的共同防务建设大大放慢了脚步，其后的数年几乎停滞不前。在欧盟三大机构以及欧洲防务局的基础上，进而建立欧盟独立的防务运筹与指挥部门，也即俗称的欧盟军事统帅部的计划，始终未能付诸实现;欧盟虽然从2004年起陆续建立了十几支精干灵活的战斗群，但是由于成员国之间的分歧，这些精锐的“欧洲之盾”却从未在实战中被部署过;时过境迁，欧盟的安全环境已经与世纪之交不可同日而语，然而2003年问世的《欧洲安全战略》却一直没有得到更新;就连欧盟相当引以为傲的维和防务行动，也在2009年后陷入低谷，新发起的能拿得出手的大型维和行动寥寥无几。

共同防务陷入这种状态并非偶然，正如它启动后的快速发展，是长期积累的势能使然，导致它的发展陷入重重阻力和停滞状态，这背后有着多种相当深刻的根源。其中，各成员国战略文化的差异暴露无疑，例如德国对法、英等国着重强调共同防务中的武力层面相当不以为然，而法、英两国也对德国执著地坚守战后和平主义感到不可理喻。彼此迥异的战略文化，使得欧盟各国难以想象出共同防务的最终面貌该究竟如何。除此之外，经济危机不期而至，主权债务消耗了多个欧盟国家的财政，使他们难以承受日益昂贵的防务负担，就连北约的军事同盟都深受其扰，欧盟的共同防务自然提不到议事日程上。尽管欧洲国家已经感受到日益增大的安全压力，但却也只能有心无力。最后一点则与美国和大西洋的关系有关。当年以英国为首的少数欧盟国家是美国对北约领导地位的坚定支持者，这些国家生怕欧盟的共同防务有朝一日颠覆美国的领导地位，因此坚决反对欧盟建立独立统帅部和欧洲军，阻止共同防务升级到可与北约比肩的水平。以上种种情况表明，欧洲政治的复杂性与欧盟国家的多样性使共同防务在当前阶段难以令所有成员国齐头并进。欧盟必须在防务领域的一体化与多样化方面取得平衡，而《里斯本条约》写入“常设有组织合作”条款正是为了解决这个问题。

实用主义：共同防务突破困局

“常设有组织合作”条款的基本思想是承认差异性一体化或曰层次性一体化的存在。它并不要求欧盟所有成员国在军事防务领域全部或者同时达到某个比较高的标准，而是试图建立一个“先锋集团”。这个集团是以一个较高标准建立的，其中包括多方面詳细的防务能力指标，这些指标在《里斯本条约》的附加议定书中予以了明确罗列。在这个高标准的基础上，既有高度政治意愿又有相应军事能力的成员国，率先发展起“常设有组织合作”。整个过程受到欧盟理事会、高级代表以及欧洲防务局的严格监督，确保“先锋集团”能够保持防务领域中的高水准。在高水准的同时，这一合作又是开放性的，其表现在两个方面：一是如果有的成员国日后达到了“先锋集团”的标准，即便并非创始国也可以加入;二是创始成员国如果后续能力不再达标，也将被迫退出“先锋集团”。由此一来，“常设有组织合作”等于创立了一家欧洲防务精英俱乐部，只有能够代表高水平先进军事能力的成员国才能留在里面。这种设计的灵活性与开放性，将有力地推动欧盟成员国之间的积极竞争与合作，使欧盟整体防务水平不会落后于世界先进水平。

“常设有组织合作”是实用主义的体现，强调内涵而不重形式。它的设计出发点首先是认同欧盟需要一个强大的共同防务以满足自身的安全需求，其次则是承认欧盟在部分关键性防务技术邻域内能力不足。虽然“常设有组织合作”条款的设计思路清晰明了，但却与太多形式化的东西纠缠在一起，这使欧盟国家彼此难以相容，因而无法得以实施。正因如此，以英国为首的部分成员国出于各种考虑，数年来始终阻挠将“常设有组织合作”条款付诸实践。只不过最近几年，乌克兰危机和难民危机等使得欧盟周边的安全形势急转直下，欧盟不得不加快共同防务建设。同时，英国“脱欧”使欧盟共同防务进程的推进排除了最大的内部阻力。

2017年12月11日，在欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼的主持下，25个成员国终于第一次将“常设有组织合作”条款付诸实践，决定启动17项重大军事防务合作项目。这些项目是从50个项目中精挑细选出来的，其中包括共同建立欧洲军事医疗司令部;强化军事动员能力;组建能够快速部署的危机应对行动核心小组，以及筹建网络安全快速反应小组等。时隔近十年，共同防务终于突破困局，在“常设有组织合作”的牵引下，再次向前迈出大步。

然而，虽然欧盟防务已经再次出发，但前路依然不会平坦。成员国的战略文化深植于各自的历史、地理等诸多因素中，不会轻而易举地达成共识;欧盟要从主权债务危机的重创中完全恢复过来尚需时日，军费吃紧可能将长期困扰欧盟国家;而与美国的关系则像一块巨大的磁石，其吸引力仍然将给欧盟内部团结带来隐忧。凡此种种，都意味着共同防务的前程不会一帆风顺。然而，“常设有组织合作”还是开辟了一条稳健的路径，欧洲防务虽然可能进程缓慢，但却没有理由戛然而止，而只要不停止，就终会接近目标。

（作者系国防科技大学国际事务与国际法研究中心主任、副教授）