网络治理视角下台湾重建区社区营造中各主体互动关系探究

杨晓帆

摘要：随着我国经济社会快速发展，社会需求日益多元化，人民对公共服务和公共产品的要求逐渐提高，传统的自上而下的单一政府管理模式已无法适应目前的社会发展，政府职能开始发生转变，社会治理逐渐走向多元主体共同参与的网络式结构。本文基于网络治理的研究视角，通过对台湾重建区社区营造中各参与主体如社区行政组织、社区居民、地方政府、非营利组织、专家学者等之间的互动关系分析，探究不同主体彼此之间如何进行协商合作，以期从中借鉴社区治理中多主体协作的经验模式，对我国现阶段社区治理有所指导。

Abstract： With the rapid economic and social development in China， social needs are increasingly diversified， people's demands for public services and public goods are gradually increasing， and the traditional top-down single government management model has been unable to adapt to the current social development， and government functions began to change， and social governance gradually moved toward a networked structure in which multiple entities participated. Based on the research perspective of network governance， this paper explores the interactions among various participants in community reconstruction in Taiwan's reconstruction areas， such as community administrative organizations， community residents， local governments， non-profit organizations， experts and scholars， explores how the different entities can negotiate and cooperate with each other， hoping to use the experience model of multi-subject cooperation in community governance to guide China's current community governance.

關键词：网络治理；台湾重建区社区治理；治理主体

Key words： network governance；community governance in Taiwan's reconstruction areas；governance subject

中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）12-0080-02

1 网络治理理论

网络治理（Networks Governance）被看做是一种新的治理机制，其内涵区别于以往以国家中心论为主或纯粹的市场模式、单纯的社会中心论的概念，从政策执行层面来说它具有整合性，实质上是治理理论结合政策网络研究，用以研究主体相互关系的一种解释途径和研究方法①，主要研究政府和社会组织等多种公共主体在通过协商沟通，形成相对平等稳定的伙伴关系并搭建完善的运作机制下所展开的合作行为。近年来，许多学者进行的研究都是从网络治理的概念出发，如公私关系、伙伴关系、治理网络等。网络治理理论认为参与者是多元的，包含了政府、市场、利益团体与公民等，各行为主体具有自主性，彼此分享资源，通过平等、互惠、互信的关系共同达成目标。在社区治理的过程中，往往涉及到多元参与主体，彼此在资源上有一定的相互依赖性，是一种复杂的网络关系，具体而言，在治理属性上是属于社会政治共同管理的网络治理架构。因此运用网络治理的视角对社区治理进行观察，能够较好地发掘多元主体持续互动的运行模式特点。

2 台湾社区营造发展

台湾的社区治理从很早就开始了，在台湾更多地被称为“社区营造”，最初是借鉴日本的“造町运动”，通过重新塑造乡村风貌、发展观光旅游业、唤起居民的文化认同感来改变乡村没落的状况，为乡村发展带来新的活力，同时解决城市化产生的负面效应。1994年台湾文建会正式提出社区总体营造的概念，并指出社区总体营造就是以社区共同体的存在和意识作为前提和目标，借由社区居民积极参与地方公共事务，凝聚社区共识，经由社区的自主能力，建立属于自己的文化特色，让社区居民共同经营及参与社区其他相关的文化活动的行动过程。台湾的社区营造持续发展了二十多年，可分为三个阶段，第一阶段以文建会提出“社区总体营造”理念为开端，从1994年到2001年，通过建立示范性的社区作为学习、交流的依据，为其后全面性推动打下了基础。第二阶段从2002年行政院推动“新故乡社区营造计划”开始，这一阶段社区营造重点在于强化之前成果，并注重社区的自主性培养，同时对资源合理有效的分配以及政府各部门之间的整合也有所加强。第三阶段从2008年文建会提出的新故乡社区营造第二期计划开始，借助“行政社造化”、“社区文化深耕”和“社区创新实验”等，进行社区居民的理念培育、相关资源的整合以及艺术文化等领域的跨界合作，达到促进社区文化认同、增强社区自主互助能力的目的，这一时期的社区营造着力于从单个社区的“点”向社区群的“线”以及与社会其他资源构成的“网络”发展。总的来说，台湾的社区营造具有治理主体多样、治理方式多元、注重社区居民参与等特点，对推动社区发展起到了重要作用。

3 台湾重建区社区营造中相关治理主体及互动关系

台湾社区营造中涉及到的治理主体既有政府部门，也有社会专业团队、社区居民自己成立的组织等等，这些不同的治理主体代表了不同的群体利益，各治理主体之间通过合作、协商、指导等方式构成了社区治理网络。下面以九二一地震灾后重建社区的社区营造为例，详细分析各参与主体之间的关系。

在1999年台湾发生九二一地震后，政府为协助受灾社区重建，除了将社区重建列为《灾后重建计划工作》的四大重建计划之一，也积极推动社区营造总体工作。2002年推出《九二一震灾重建区社区总体营造计划执行方案》，在重建區中选择六十个社造点，给予资金、人力、技术等扶持，期待达到整合民间资源，参与重建事务，增加社区发展机会，恢复居民生活信心和建立地方文化特色的目的。

在整个社区营造的过程中，参与主体包括有：①文建会，重建区社区总体营造是由台湾文建会决策主导的，文建会在整个过程中起到规划计划执行内容、全程督导检视执行过程的作用；②专案中心，专案中心主要是协助文建会协调管理整个计划方案的执行，其功能偏向行政支援与作业管理；③社造中心，社造中心的重点在向社区输出专业的辅导和协助；④社区居民及社区居民组织，社区居民以及居民自组织既是社区营造中重要的参与者，也是专案中心和社造中心扶持培育的对象。

在整个营造过程中，文建会处于治理的主导地位，掌握主要资源和话语权。文建会对专案中心起着指导、监督的作用，文建会负责厘清专案中心与社造中心各自职能，使专案中心能够更好地发挥作用，与社造中心建立业务上的共识。专案中心更多地是配合文建会的行政管理，在不断沟通中取得共识。而文建会与社造中心之间的互动主要是建立在对社区的关怀和辅导上，彼此之间形成委托和被委托的关系。文建会委托社造中心根据社区特色和需要进行社区培育，社造中心在文建会的行政要求下，发挥自身专业优势，协助社区重建生命力。文建会与社区居民之间的互动主要集中在社区提案、经费审核和批准以及社区活动参与。在社区提案上，居民需要经过社造中心辅导和同意后，送至专案中心接受审核后才能够提交至文建会。在经费的审核拨款上，社区计划执行前期多数先通过借贷方式获得经费，等到文建会经费审核通过并拨款后再偿还。文建会通过社造中心对社区居民制定的经费预算进行管控，实际上拥有绝对的决策权。在社区问题和活动参与上，文建会多数通过专案中心和社造中心进行意见交换，且多授权社造中心处理，较少直接介入社区问题的处理，因此也给社区一定的自治空间。

关于专案中心与社区居民的互动，主要体现在各种研习营与讲座以及社区问题的咨询辅导和活动参与上。而在这些活动多属于观摩培训性质，社区居民互动良好，专案中心只需扮演好文建会、社造中心和社区之间的润滑剂即可，因此专案中心与社区居民之间是沟通的关系。

对于社造中心来说，最重要的功能是培育社区能力，主要通过课程培训、社区提案写作以及社区事务操作辅导等三个层面达到。在课程培训上，社造中心根据社区发展阶段设计不同的课程体系，在社区提案写作和社区事务解决方面，由于社区提案直接关系到经费的审核，社造中心也希望通过辅导社区居民制定合适的计划争取更多政府资源补助，社区事务能否真正解决也体现出社造中心的运营能力，因此在这一点上，社造中心与居民之间除了指导扶持以外，还有合作共赢的关系。

从整个治理网络各个参与者之间的互动来看，文建会虽然占有决策的主导地位，但是很少直接介入计划的执行，而是委托信任专案中心、社造中心以及社区之间的互动，并与其在平等的基础上协调，建立共识，例如专案中心因为缺少经验在运行的第一年中与文建会多有摩擦，但文建会仍然给予后续合作机会。社造中心与社区之间既有指导与被指导的关系，也有合作互利的关系。专案中心与社区之间则多是正面的互动。在整个治理网络里，文建会并不是唯一核心，从政策的制定到执行都涉及到公私部门多元的行动参与者，这些参与者之间的伙伴关系建立和培育是网络式治理的重点。政府与非政府部门间通过正式与非正式的沟通协调机制谋求彼此间资源的分享与任务的承担，政府提供资源，交换民间组织的专业性和人力分享，顺利完成政策目标的达成，民间组织通过承担责任，换取政府公权力的分享和利益目标的达成，双方在合作中共同实现社区利益最大化。

4 台湾重建区社区营造中多主体互动经验借鉴

随着经济发展和社会进步，社会治理结构也应随之调整，政府应强化其与民间组织的合作发展关系，形成新的网络式治理结构，改变自上而下、中央集权式管理方式，创造参与者之间平等对话、平行互惠的协力合作模式。目前我国社区治理多数仍是以街道办、居委会为治理主体，留给社会团体、非营利组织、社区居民的自治空间相当有限。从台湾重建区社区营造中各治理主体互动可以看出，在社区治理中，政府应转变原先固有的“一家独大”思维，应该主动学习尊重专业的民间组织，在平等的基础上协调各主体之间的争议；而民间组织也应尽力配合政府部门，善意回应政府部门的政策指导，协助其完成计划任务，彼此在平等、互惠与互信的基础上建立有意义的伙伴关系，真正形成多元主体参与的网络式治理模式，从而更好地促进社区发展。

注释：

①孙柏瑛，李卓青.政策网络治理：公共治理的新途径[J].中国行政管理，2008（05）：106。

参考文献：

[1]台湾文建会，九二一重建区社区总体营造计划执行方案专案行政中心总检讨报告[R].中与新村：文建会（中部办公室），2003.

[2]廖俊松.地方政府伙伴治理关系之比较研究[J].立法院院刊，2003，31（6）：35-52.

[3]莫筱筱，明亮.台湾社区营造的经验及启示[J].城市发展研究，2016（1）：91-96.