黎平县岑所村民主监督问题初探

张乾

摘要：我国村民自治中民主监督是尤为关键的一个环节，它有利于提高我们党的领导和执政水平，能减少党内腐败问题的发生。经过几十年的探索以及发展，我国民主监督机制已基本建立并且趋于完善，但目前还是存在着很大问题：以黎平县岑所村为例，民主监督普遍缺乏有效的监督机构、缺乏惩戒性制度安排、缺乏相应的监督保障机制、民主监督主体普遍缺乏监督责任意识。鉴于此，在新的形势下，要完善相关法律以及制度体系以保障民主监督、建立强有力的监督机构、建立健全村民监督机制、提高村民监督意识，是推进农村基层民主建设的关键。

关键词：村民自治；民主监督；问题

“十八届六中全会提出，监督是权力正确运行的根本保证，是加强和规范党内政治生活的重要举措。”①因此，在村民自治过程中，民主监督是最为关键的环节。村民自治是一种在中国的乡村所实行的社区制度，主要是指村民自己来解决处理属于本村内部的一切事务，即“通过实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村民自我管理本村的公共事务与公益事业，调解民间纠纷和维护社会稳定等。”②由此可见，村民自治的内容包括以上四个方面。然而民主监督又是村民自治的关键环节。

一、岑所村民主监督的基本情况

（一）黎平县岑所村基本概况

岑所村位于贵州省黔东南苗族侗族自治州黎平县肇兴镇以西5公里，从江县洛香镇以南，地处高山顶，海拔950米，交通不便，村寨常年缺水。是一所以侗族为主的少数民族村寨，全村共有237户，总人数993人，其中留守儿童41人，留守妇女5人，贫困户49户，特贫特困户3人，耕地680亩，荒山560亩。经济基础薄弱，农业产业结构单一。该村大部分村民仍延用传统农耕技术，有一技之长的新型农民极少，是一所典型的贫困村寨。近几年来，由于国家精准扶贫政策的帮扶和支持，该村经济水平有所发展，人民生活水平有所提高，在少数民族自治村寨中，民主监督工作开展较为突出，但也还是存在着不少问题。

（二）黎平县岑所村民主监督工作情况

1.村务公开制度。村内规定凡上级划拨的救济粮、救济款、救济物资等使用情况都要张榜公布。村民集资办公益事业的资金和义务投工投劳的使用情况要定期向村民报告和公布。宅基地标准、使用情况每年张榜公布一次。对本村的好人好事，要及时地在村民中公开表扬，树立良好的社会风尚，违法违纪的人员也要在村民中通报。

2.村干部廉洁自律制度。坚持实事求是，发扬民主作风，尊重村民意见，不独断专行、不吃请、不受礼、清正廉洁，不以权谋私，不参与赌博和封建迷信活动，不准违反计划生育，不参与走私、贩毒等违法活动。严格财务制度，不准公款私存、不准拖欠公款或私借公款，不随意调换财会人员，不用公款配备私人电话，不假公济私，定期向村民公开财务情况，要接受村民的监督，解答村民所关心的热点、难点问题。

3.服务承诺制度。村委会成员必须要持证上岗，文明服务，热情有礼，优质高效。接待群众首问负责制，要及时解答群众的一切问题。还必须要严格按照办事程序，做到耐心解答，细心引导，有问必答，坚持“五不讲”“六不计较”，认真审核，依法办理。接听群众咨询、建议、投诉电话，要求做到语气温和，音量适中，称谓准确，礼貌用语，详细了解，明确答复，耐心解释。

（三）黎平县岑所村民主监督工作取得的成就

在国家的大力帮扶和支持以及村两委的带领下，全村人民在经济建设上取得了显著成效，基础设施得到了改善，改造了人饮管网、修建稻田水渠、修建产业基地道路，全面改善了生产生活基础条件。2016年岑所村25户122人精准扶贫对象基本实现脱离贫困，人平均纯收入达到3146元，整村贫困发生率下降到了3%。除此之外，村务制度的公开使得村务情况更透明化，一切制度都可以在阳光下运行，村民自治当中做到了选举的透明化、阳光化；决策的民主化、制度化；管理的法制化、规范化。

二、岑所村民主监督存在的问题

据研究和调查，近年来，岑所村关于民主监督的制度方面存在着以下几个问题。

（一）村民的民主监督缺乏切实、有效的监督机构

村民代表会议是岑所村村民意愿的代表机构。“它作为村寨中的权力机关，具有监督村民委员会和其他村内组织机构的管理活动的权利。”③但是由于村级管理中的规章制度不完善，特别是缺乏惩戒性、制裁性的制度，使该村在村民自治过程中，现行既有的规章制度执行不严，治村准则也大致上停留在普通的道德规范层面，导致村级监督组织因商议事情的程序、工作职责和规定不明确而缺乏运行的制度根据，村民监督机构功能缺失，监督组织不能很好地发挥监督作用。

（二）村级民主监督制度缺乏惩戒性制度规定

“无论何种完备、理想的制度都应该由两个部分组成，一是规范性的制度安排，惩戒程序性的制度安排；二是行为模式与制裁手段的脱节。”④这些制度安排中规定了村级组织和村干部应该要做什么样的事，但是并没有确切的规定做这样的事会受到什么奖励，或是不做这样的事将受到什么样的惩罚。对这些村级组织及村干部的行为上所犯的过错，并没有具体规定怎样去追究责任和惩罚罪错。该村民主监督呈现出的虚华和软化状态，主要原因是干部们在行使权力时所造成的错误行为缺乏制度上的责任追究和错误行为的惩罚。

（三）村级民主监督缺乏相应的监督保障机制

该村的村级监督组织虽然具有监督村干部的权利，但他们在行使监督权力，履行监督行为时缺乏相配套的保障机制，所以，大部分村级监督组织成员会存在着害怕艰难的情绪，他们认为“多一事不如少一事”、“搞了个监督多了个冤家，没事找事”、“同一个村子，抬头不见低头见的，哪天给你穿小鞋，”⑤許多人的这种思想致使他们不愿得罪村干部，不敢大胆地开展监督活动。

（四）民众普遍缺乏监督责任意识、监督实践能力较弱

首先由于村子所处的地理位置和交通条件，许多村民自身文化水平很低、接收到的外界信息很少，对村民自治的知识了解甚微，意识不到自己拥有的权力，这种情况限制了村民参与村民事务的管理与决策的行为。其次，就是由他们的社会大环境所造就而成。村民们的生活环境是一个大家都相互熟悉的社会，人与人之间的交往是建立在熟悉和了解的基础上的，大家相互之间都具有信任，这种方式维系了大家的关系，所以，他们之间并不需要法律的约束和规范。对他们而言，法律就成了一个不实用的规则，导致了村民法律意识淡薄。再次，为了谋求生存，村子里大部分能力较强的青年基本上都外出务工，剩下的仅仅只是空巢老人和留守儿童，而这些人基本上都缺乏监督意识和维权意识。

三、完善岑所村民主监督的路径探析

（一）完善相关法律以及制度体系进而保障村民的民主监督

我国现有的《中华人民共和国村民委员会组织法》有些方面已经有所滞后，为了能满足社会需要，适应社会发展，必须要对其进行一定程度上的修改。例如，对于岑所村目前而言，村务公开还是落不到实处，一直以来，村民委员会班子成员所公开的常常都是一些无关紧要的数据，公开制度缺乏刚性。某些政务财务还是含糊不清、不够透明，也缺少与之相配套的监督渠道和机制，“村民的民主监督也只能是纸上谈兵。”⑥针对目前出现的监督的渠道不畅通的问题，要用法律的强制力和威慑力来保障村民监督的有效性这是当务之急。必须要修改并完善相关的法律法规，使村民的民主监督得到法律的庇护和有力保障。

（二）建立健全民主监督保障机制

通过提高岑所村村民代表会议的质量，从而完善民主监督。要做到以下几点：一是对于村民代表会议的具体内容和程序要进一步规范和完善，明确会议决策的范围以及方式，做到民代表大会要决定村民的大事。二是要建立健全村党委和村委会的一系列定期汇报、考核、向上级反馈制度，使监督渠道更为畅通。三是要“选举民主监督意识强、在公众中有威望的村民代表来成立一个村民监督委员，对村党支部、村民委员会进行有效监督和制约。”⑦

（三）通过建立强有力的监督机构来进一步加强村民自治的监督

具体做法如下：一是选定人员一定要十分科学。“通过召开村民会议或村民代表会议等形式推选产生村民监督委员会成员，要把群众当中威信好、公道正义、能力素质高、民主意识强的村民推选成为监督委员会成员。”⑧二是要认真落实监督职责。在党的方针政策和国家法律法规的要求下，教育引导村民监督委员会认真地进行监督，正确使用自己的监督权利，切切实实地维护好全体村民的利益。村民委员会在监督的过程中，不能以权谋私趁机干预扰乱、阻止妨碍村委会正常开展工作，更不得借机打击报复有关人员。对于没有履行职责的监督委员会成员，村民代表会议具有免除他们监督资格的权力。村党组织、村民委员会对村民监督委员会提出的监督意见要认真地研究并落实，双方在权力上要相互制约，在工作上要相互促进。三是要改进监督的方式方法。村民监督委员会要严格按照监督的程序来实施监督行为，可以通过现场查看、审查财务票据、查阅相关文档资料等方式，对村里面的一切事务都要进行合理的监督，要使监督具有针对性和实效性，让村级事务整个过程在阳光下进行，提高它的透明程度和民主化程度。同时，也要在一边实践的同时积极的创新村民监督委员会的监督方式，提高其监督水平。

（四）提高村民的民主监督意识，创造良好的村民监督氛围

由于该村村民自身文化素养的局限性，他们对于政治不可能在一时之间就形成比较深刻的认识。村中许多村民认为，村民委员会干部就是领导，殊不知村民委员会竟然只是为村民的利益服务的组织，对于村里面的许多公共事务都要通过村民代表会议进行投票表决；有的村民担心公开“群众追问、领导追查、党组政绩追究，会惊动到上边的领导，会激发更多的矛盾。”⑨因此，想要使村民树立起民主和法治的意识，不仅要对村民进行文化教育，努力提高他们的文化素养，还要让他们学习民主和法制的相关知识，更要引导和鼓励村民们多参加实践活动，在民主实践中不断地积累经验和能力，然后逐步形成理性又独立的政治人格。

村民的民主监督是其他一切村民自治活动保持民主性的关键，只有在民主监督的基础上才能保证其他的活动能够在阳光下进行。另外，村民民主监督的建设也是衡量我国村民基层民主建设的一个重要标准。随着我国社会主义和谐社会的建设，基层民主建设中的村民监督对于维护农村、社区安定和团结具有重要的意义。只有加大对民主监督的推进力度，才能使中国的村民自治得到更好更健康稳定的发展。

注释：

①中国共产党第十八届六中全会全文（报告）[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/nd/2016-10-27/doc-ifxxfuff6960217.shtml

②杜增艳.村民自治—关键在民主监督[J].甘肃农业，2006.10.

③丁国民.中国村民自治权研究[M].法律出版社，2013，129.

④丁国民.中國村民自治权研究[M].法律出版社，2013，129.

⑤丁国民.中国村民自治权研究[M].法律出版社，2013，130.

⑥丁国民.中国村民自治权研究[M].法律出版社，2013，253.

⑦张岩.基层民主与村民监督[J].湘潮，2008.5.

⑧丁国民.中国村民自治权研究[M].法律出版社，2013，254.

⑨山西农业：村委主任编辑部.村委会干部主要职责[J].山西农业：村委主任，2008.7.

参考文献：

[1]中国共产党第十八届六中全会全文（报告）[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/nd/2016-10-27/doc-ifxxfuff6960217.shtml

[2]丁国民.中国村民自治权研究[M].法律出版社，2013

[3]（法）孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深译，商务印书馆，1961

[4]杜增艳.村民自治—关键在民主监督[J].甘肃农业，2006.10

[5]张岩.基层民主与村民监督[J].湘潮，2008.5

[6]费孝通.乡土中国[M].人民出版社，2015

[7]山西农业：村委主任编辑部.村委会干部主要职责[J].山西农业：村委主任，2008.7

[8]韩晋，仉巍.村务工作监督机制构建[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2007.1

[9]谭黎明.村民自治中民主监督存在的问题及对策[J].求实，2004.5

[10]李军.关于村民自治中民主监督乏力问题的思考—从监督主体出发的一个个案调查[J].云南行政学院学报，2004.3