2019，我国“机动车企业及产品”管理制度开启重大变革
——《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》解读

朱海玲 肖献法|图/文

2018 年11 月27 日，工信部公布了《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》(工信部第50 号令，下称《办法》，《办法》自2019 年6 月1日起施行。该《办法》涉及面广(汽车、摩托车)，调整幅度大(相比以往政策)，影响深远，因而受到广泛关注和讨论；同时，为了更好地理解和便于实施，工信部政策法规司负责人、装备工业司负责人，以及有关机构和行业人士，先后从相同或不同角度进行了解读。其中工信部相关司负责人的解读可谓最权威、最全面，读后有助于我们加深对《办法》的理解。

政策法规司负责人的解读

据2018-12-06 工信部网站消息，为了更好地理解和执行《办法》，工信部政策法规司负责人对《办法》进行了解读，如下：

问1：制定《办法》的背景是什么？

答：制定《办法》是规范和完善准入管理的需要。1985 年，我国汽车主管部门开始实施车辆生产《目录》管理。2004 年，经国务院批准设立为行政许可事项。该项许可实施以来，有效保证了准入企业的生产条件和产品一致性，对落实汽车产业发展政策相关要求，引导产业结构调整，促进产业转型升级等起到了重要作用。但同时也存在管理文件分散、效力层级较低等问题，迫切需要通过制定《办法》，将以文件形式规定的相关内容，结合管理实践，梳理提炼，上升为部门规章，提高管理的精准性。

制定《办法》是适应新形势发展，促进产业转型升级的需要。近年来，互联网技术、信息通信技术与传统汽车制造技术深度融合，催生了代工生产、授权制造等新生产方式，对现有管理制度带来了挑战，迫切需要通过制定《办法》，打通采用新技术、新工艺、新材料以及新生产方式的企业及产品准入通道，鼓励、促进技术创新和新型产业生态形成。

问2：制定《办法》过程中主要开展了哪些工作？

答：按照立法程序，我部主要开展了以下工作：一是在总结《公告》管理经验基础上，按照国务院“放管服”改革要求，多次组织开展专题讨论和论证，削减审批过程繁文缛节，减少和简化审批申报材料，优化管理流程，减轻企业负担，研究形成了《办法(草稿)》。二是赴长沙、广州、上海、北京等地开展立法调研，召开立法座谈会，听取汽车行业主管部门、企业、协会、专家等对《办法》的意见。三是书面征求了国务院有关部门、地方工业和信息化主管部门、行业协会、重点企业的意见。通过“中国政府法制信息网”和部门户网站向社会公开征求了意见。四是向世贸组织进行了WTO/TBT 通报。在充分研究吸收各方面意见的基础上，形成了《办法(草案)》。

2018 年10 月24 日，工信部第5 次部务会议审议通过了《办法》。2018 年11 月27 日公布《办法》(工信部第50 号令)，自2019 年6 月1日起施行。

问3：《办法》的主要内容包括哪些方面？

答：《办法》共7 章47 条，主要内容如下：

(1)简化了企业和产品类型。一是将原来过于细分的19类生产企业和产品，简化为乘用车类、货车类、客车类、专用车类、摩托车类、挂车类6 个大的类别；企业获得某一个类别的准入后，生产该类别之内的产品，无需再次申请企业准入，大幅减轻了企业负担。二是推行车辆产品系族管理，鼓励企业对同一系族的车型产品按照系族申请产品准入，大幅减少准入产品型号。

(2)优化了准入管理流程。一是减少准入申请要提交的材料。二是推行备案管理，对已经取得准入的企业变更法定代表人、注册地址等事项以及已经取得准入的车辆产品变更产品参数的，由原先的重新申请公告改为备案管理。

(3)建立了开放的检验检测制度。一是明确具备相应法定资质，即可承担车辆产品准入管理的检验工作。二是对已经实施3C 认证的汽车零部件，直接采用认证结果，无需再提交检验报告。三是在企业集团中试点开展车辆产品自我检验。

(4)建立了针对新业态发展需要的新制度。一是建立新技术、新工艺、新材料评估制度，为智能网联汽车、无人驾驶汽车等创新技术产品进入《公告》作好铺垫。二是推行集团化管理改革，简化集团下属企业准入审查要求；允许具有相同生产资质的集团成员企业之间相互代工。三是针对汽车产业电动化、智能化、共享化等发展形势下产业链分工进一步细化的特点，允许符合规定条件的研发设计企业借用生产企业的生产能力申请准入。

(5)建立了货车委托生产管理制度。一是明确货车类道路机动车辆生产企业可以自行完成平板、仓栅、厢式、自卸车辆的上装生产作业，也可以委托其他上装生产企业生产。二是明确由委托企业(货车企业)统一进行道路机动车辆产品准入申请，承担产品质量和生产一致性责任。

(6)完善了监督检查措施。一是建立以随机抽查为重点的日常监督检查制度。二是建立特别公示制度，对已经取得车辆生产企业及产品准入，但不能维持正常生产经营的车辆生产企业，予以特别公示。三是建立信用记录制度，将道路机动车辆生产企业、检验检测机构失信行为记入信用档案。

(7)明确了法律责任。为了确保《办法》的各项制度落到实处，《办法》对未经准入擅自生产、销售、申请准入或备案时隐瞒有关情况、提供虚假材料、以出租、出借、买卖或者其他形式非法转让准入等行为，规定了相应的法律责任。

工信部装备工业司负责人的解读

据2018-12-10 工信部网站消息， 为了更好地理解和执行该《办法》，工信部装备工业司负责人在接受媒体采访时，对有关问题进行了解读，如下：

问1：为什么要对道路机动车辆实施“准入管理”？

答：车辆产品与飞机、药品等一样，直接关系人民群众生命财产安全，关乎重大公众利益和公共安全。为了保障产品的节能、环保和安全性，欧盟、日本、韩国等大多数国家和地区都采用“事前型式批准”的管理模式，由政府部门直接负责。我国自1985 年开始实施车辆生产企业及产品《目录》管理；2001 年参照欧盟汽车产品型式批准制度，建立了《公告》管理制度；2004 年按照《行政许可法》(2004 年7月1日施行)和《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(2004年7月1 日施行，其第4 项明确：“道路机动车辆生产企业及产品公告”由“国家发展改革委(后转至工信部)、质检总局”实施))，《公告》管理被设立为行政许可事项，并一直由汽车行业主管部门负责具体实施。

通过道路机动车辆准入管理，有效保证了准入企业的生产条件和一致性能力，促进了汽车产品持续满足安全、环保、节能、防盗等强制性标准，对落实汽车产业发展政策相关要求，引导产业结构调整起到了重要作用。

问2：《办法》实施需要的配套文件制定情况如何？

答：《办法》的配套文件分为2 类：一类是“道路机动车辆生产企业及产品准入审查要求”，这是支撑《办法》具体实施的必要技术文件；另一类是《办法》第4 章特别规定事项的细则文件。考虑到利于《办法》配套文件根据行业发展、技术进步情况及时修订等原因，《办法》明确这些文件由工信部另行制定，以《公告》形式发布。

目前，《道路机动车辆生产企业准入审查要求》和《道路机动车辆产品准入审查要求》2 个文件已完成意见征集、公示、WTO/TBT 通报等工作，正在履行审批手续，将于近期发布。《办法》中特别规定事项的细则文件，包括新技术应用、集团化管理、产品系族申报、货车委托生产等，目前也已完成文稿起草工作，并初步征求了行业意见，下一步将继续修改完善并履行公示和通报程序，拟在《办法》正式实施前发布。

问3：《办法》实施如何与现有管理体系做好衔接？

答：为落实“放管服”改革精神，我们一方面在《办法》中重点推动简化准入类别、优化管理流程、适应创新发展、加强监督管理等改革事项，另一方面审慎做好《办法》实施与现有管理体系的无缝衔接和平稳过渡。

一是做好产品和企业部分变更事项变为备案管理后与现有《公告》申报审查系统的衔接。我们正在进行《公告》申报审查系统升级，在新系统架构设计时已考虑了对《办法》相关改革措施的承接问题，增加了自动比对等功能，方便企业填报和判别。同时，大幅减轻前端审批任务，集中资源加强事中事后监管，督促企业提高产品一致性保障能力。

二是放开检测机构后，拟进一步加强对《公告》检测工作的监督管理，开展定期、不定期监督检查，对于存在不认真检验、检验结果出现重大偏差或者弄虚作假、不据实出具检验报告等违规现象的检测机构，将其违规行为记入信用管理系统，对严重失信检测机构停止受理其检验报告。

三是目前公安注册上牌、税务征税等部门管理是基于单个车型进行的，实施产品变更备案管理和系族管理后需要做好对接。我们将加强与公安、税务等部门的积极沟通，拟通过升级合格证管理系统，细化具体产品型号信息，方便公安、税务部门登记时的查验工作。

问4：《办法》落实“放管服”改革有哪些主要成效？

答：在《公告》管理实际工作中，部分企业反映存在事前审批多、管理过细等问题，导致产品型号多、企业负担重，我们在《办法》中重点推动解决，努力实现企业减负、公告“变薄”。譬如，将产品扩展变更以及企业法人、地址变更等事项改为备案后，预计将减少产品审批事项2/3 左右、减少企业审批事项1/4 左右，大幅减少企业申报负担。再如，通过推行产品系族、企业集团化管理等手段，进一步压缩公告产品和企业数量，实现公告变薄和减负增效，初步估算，实施产品系族管理后《公告》产品数量可以减少1/3 以上。

笔者观点：调幅大，影响深远，划时代

笔者以为，《办法》的发布实施，主要直接涉及到道路机动车(汽车+摩托车)产业主管部门、相关服务机构、机动车生产企业及其下游的专用汽车(改装车)生产企业；而对于机动车零部件产业、机动车经销商和用户等，可以说直接关联性较小。

对机动车生产企业而言，《办法》实施带来的变化，可以说都是正面的，也都是机动车产业多年来殷切期盼的，是社会进步的体现，是落实党中央、国务院提出的转变政府职能、深化“放管服”改革要求的体现。具体来讲，有利于明显减轻机动车企业的产品上《公告》的成本及负担，明显缩短机动车生产企业新产品的上市程序及周期，为企业和行业健康与快速持续发展带来重大福音。(放管服：“放”即简政放权，降低准入门槛；“管”即公正监管，促进公平竞争；“服”即高效服务，营造便利环境——笔者注。)

综合来看，《办法》中最为核心的条款，笔者总结有如下若干条：

1)关键词：申报的机动车产品分类减少(这次“放管服”改革的第一步)

第2 条 国家对从事道路机动车辆生产的企业及其生产的在境内使用的道路机动车辆产品实行分类准入管理。道路机动车辆生产企业及产品分为乘用车类、货车类、客车类、专用车类、摩托车类、挂车类6 类；客车类道路机动车辆生产企业及产品分为整车类和改装类2 类。

2)关键词：有序放开检测市场(增加竞争，提高效率，抑制腐败)

第9 条 道路机动车辆生产企业有权自主选择依法取得相关资质认定的检验检测机构开展道路机动车辆产品检验；开展整车检验的，应当选择取得国家级产品质量监督检验中心资质的检验检测机构。送检的道路机动车辆产品应当由申请人制造，相关技术参数应与申请准入的道路机动车辆产品一致。

第25 条 ……符合规定条件的企业集团可以试点开展道路机动车辆产品自我检验。

3)关键词：将非技术性许可内容变更改为“备案管理”(减少申报材料)

第17 条 道路机动车辆生产企业变更法定代表人、企业名称、注册地址、注册商标、股权结构的，应当在依法完成变更登记手续后及时报工信部备案。报送备案应当提交变更情形的说明、变更前后加盖企业公章的营业执照副本复印件等材料，涉及办理投资项目手续的还应当提交相关的投资项目文件。

第18 条 道路机动车辆生产企业变更道路机动车辆产品技术参数的，应当符合相关技术标准及道路机动车辆同一型号命名等技术规范要求，并在道路机动车辆产品投入生产前报工信部备案。报送备案应当提交申请变更道路机动车辆产品型号、名称、类别，变更的原因及内容，符合安全、环保、节能、防盗等相关技术标准、技术条件的声明，以及相关检验项目统计表、检验报告等。

4)关键词：技术创新“申请豁免”(鼓励技术创新)

第24 条 鼓励道路机动车辆生产企业进行技术创新。因采用新技术、新工艺、新材料等原因，不能满足本办法规定的准入条件的，企业在申请道路机动车辆生产企业及产品准入时可以提出相关准入条件豁免申请。工信部应当评估其必要性、充分性，根据技术审查和评估结果，作出是否准入的决定。决定准入的，工信部可以设置准入有效期、实施区域等限制性措施。

5)鼓励实施企业集团化管理(权力下放)

第25 条 鼓励道路机动车辆生产企业实施企业集团化管理。符合规定条件的企业集团可以试点开展道路机动车辆产品自我检验；成员企业可以委托企业集团内部取得同类别道路机动车辆生产企业准入的其他企业生产其取得准入的道路机动车辆产品；工信部可以简化其成员企业的准入审查要求。

6)关键词：推动产品系族管理(减少申报类别和重复申报)

第26 条 工信部推行道路机动车辆产品系族管理，鼓励道路机动车辆生产企业按照系族提出道路机动车辆产品准入申请。

7)关键词：4 类货车产品可“委改”，但(主机厂)需承担“一致性责任”(“委改”合法化)

第27 条 工信部优化平板、仓栅、厢式、自卸货车管理。货车类道路机动车辆生产企业可以委托上装生产企业完成平板、仓栅、厢式、自卸货车产品的上装生产作业。货车类道路机动车辆生产企业对采用本企业生产的底盘进行上装生产的平板、仓栅、厢式、自卸货车产品进行统一道路机动车辆产品准入申请，承担产品质量和生产一致性责任。

8)可委托加工生产(包括异地)(利用社会产能存量)

第28 条 鼓励道路机动车辆生产企业之间开展研发和产能合作，允许符合规定条件的道路机动车辆生产企业委托加工生产。鼓励道路机动车辆研发设计企业与生产企业合作，允许符合规定条件的研发设计企业借用生产企业的生产能力申请道路机动车辆生产企业及产品准入。)

9)明确清退“僵尸”企业标准(进、出机制相对应)

第34 条 道路机动车辆生产企业不能维持正常生产经营的，工信部应当予以特别公示。特别公示前，应当书面告知道路机动车辆生产企业，并听取申辩意见。经特别公示的道路机动车辆生产企业，工信部在公示期间不予办理准入变更。道路机动车辆生产企业申请移出特别公示的，工信部应当对其保持道路机动车辆生产企业及产品准入条件情况进行核查。

不能维持正常生产经营是指：连续两年年均乘用车产量少于2 000 辆、货车产量少于1 000 辆、客车(整车类)产量少于1 000 辆、客车(改装类)产量少于100 辆、摩托车产量少于5 000 辆、通用货车挂车产量少于100 辆。工信部可以根据产业发展情况调整有关产量数值。

10)关键词：将精简(作废)一系列相关文件(“九九归一”)

第46 条 新能源汽车生产企业及产品准入管理适用本办法，相关规章另有规定的，依照其规定执行。

第47 条 本办法自2019 年6 月1日起施行。2002 年11 月30 日公布的《摩托车生产准入管理办法》(原国家经济贸易委员会令第43 号)同时废止。

笔者分析认为，随着已经发布的《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》以及即将发布的《道路机动车辆生产企业准入审查要求》和《道路机动车辆产品准入审查要求》的实施，除了提出《摩托车生产准入管理办法》届时废止外，其他相关和现行的《摩托车生产准入管理办法实施细则》(经贸委〔2002〕第110 号)、《专用汽车和挂车生产企业及产品准入管理规则》(工产业〔2009〕第45 号)、《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》(工产业[2009] 第44 号)、《商用车生产企业及产品准入管理规则》(工产业〔2010〕第132号)、《乘用车生产企业及产品准入管理规则》(工产业〔2011〕第37 号)、《专用校车生产企业及产品准入管理规则》(工产业〔2012〕第25 号)等近10 个“许可管理”政策文件也应届时废止。只是2018 年11 月27 日工信部公布的《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》没有提及，难道是疏漏还是会另文发布？在此不表。

但可以肯定的是，《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》出台的初衷，应该是对上述一系列细分车型及生产企业“准入许可”文件的整合和替代。至于《低速汽车生产企业及产品准入管理规则》(征求意见稿)，因未见其正式发布，且低速汽车自2017 年被要求撤消《公告》和停产，所以谈不上取而代之。