陕西林业产业财政专项资金基金化改革探讨

文焰璀

[摘 要]多年来，财政专项资金主要以无偿补贴形式投放，存在着“撒胡椒面”、暗箱操作、虚报冒领、多头申报、“包装”项目、进度缓慢、绩效不高、挪用移用等诸多弊病，导致对林业产业在内诸多领域的资金支持效益和效率不高。陕西省财政自2010年大力支持经济林种植以来，全省核桃、红枣、花椒等经济林种植面积均跃居全国前列，但财政资金对经济林产品贮藏、加工、流通等产业链后续环节支持较少，从而形成了以初级产品销售为主的单一产业结构，随着产量急剧增加，农产品周期性频现。本文拟在财政专项资金支持林业产业发展范围内，以实现扶持资金规模放大、资金投向随市场调整、资金市场化投放回收及滚动使用等改革创新为目标，以开展基金化改革方式来解决目前财政专项资金投放中的上述问题，开展一定探讨。

[关键词]林业产业;财政专项资金;基金;改革

[中图分类号]F812.45 [文献标识码]A

长期以来，林业财政专项资金未建立起市场化、专业化、规模化的运行机制，财政用于林业产业发展的专项资金主要以无偿补贴为主，常常是“撒胡椒面”，导致“散、小、乱、杂”现象丛生，资金使用绩效很低;无偿补贴随意性强，对产业发展起骨干作用的重点项目、市场主体经常难以获得资金，补贴的经济效果很差;多年来的事实证明，无偿补贴容易让市场主体形成光想“输血”、不想“造血”的依赖思想，导致产业发展乏力，同时容易滋生权力寻租和腐败问题，出现“跑部钱进”的现象。

研究设立基金及股权投资模式，实行财政扶持产业发展资金分配方式的重大改革——由“补贴投入”变为“股权投入”。理顺政府与市场的关系，使市场在资源配置中的决定性作用得以彰显，确保财政资金“可放大、可循环、可评估，能精准投向”的绩效预期得以实现。这是财政专项资金分配方式，由无偿扶持到有偿使用、由分散支持到集中支持、由直接补助到间接投资、由行政分配到市场分配的重大变革，对充分发挥财政资金杠杆放大作用、激活社会资本价值、推动经济转型升级具有重要意义。

1 陕西林业产业基本现状

2010年以来，陕西省财政对经济林基地建设、林下种植和养殖、经济林基地区域基础设施建设等方面投入了大量资金，近几年年均投资达到约2亿元。8年来，陕西全省核桃等经济林种植面积大幅增长，截至2017年底，核桃种植面积突破千万亩，位居全国第二;红枣种植面积达到332.95万亩，位居全国前五;花椒种植面积突破260万亩，位居全国第一。取得骄人成绩的同时，也暴露出深层次问题：财政资金对经济林种植大力支持，却对经济林产品贮藏、加工、流通等产业链后续环节支持较少，从而形成了以初级产品销售为主的单一产业结构，核桃、红枣、花椒的包装食品等深加工比例极低，当大部分种植面积进入丰产期时，会不可避免地出现农产品周期性，产量急剧增加，价格快速下跌，常常会跌破成本线，因而经济林产品贮藏、加工、流通环节亟待加强。截至2017年底，陕西全省有国家级森林公园37处、国家级湿地公园38处，林业生态旅游资源雄厚，但多年来由于基础设施落后、经营管理陈旧，整体开发并不理想。

目前，经济林产品贮藏、加工、流通和森林旅游等急需财政资金大力扶持，但是相比经济林基地建设、林下种植养殖、经济林基地区域基础设施建设等，获得财政资金的扶持力度明显要小。同时，要深度挖掘陕西全省1.68亿亩林地的生产力，每年约2亿元的财政专项资金显然不够，必须设法扩大资金规模。

由此，探索将陕西省财政每年支持林业产业发展的财政专项资金中1亿元用于设立基金（剩余资金按原方式继续支持以家庭承包经营为主的种植养殖等），放大到每年5亿元扶持资金规模，通过基金的市场化投资决策机制，从目前重点扶持种植养殖等第一产业，向扶持种植养殖、贮藏、加工、流通和森林旅游等一、二、三产业全产业链转变，激发市场主体的内生动力，全面提升财政专项资金的使用绩效。

2 申请设立陕西省林业产业发展基金

由陕西省林业厅、陕西省财政厅提请陕西省人民政府批准：设立陕西省林业产业发展基金，将陕西省财政每年支持林业产业发展的财政专项资金中1亿元，转为陕西省林业产业发展基金中的财政出资。成立由陕西省人民政府分管领导牵头，陕西省林业厅、陕西省财政厅等相关部门人员参加的投资委员会，负责决策基金的投资领域、支持方向、预期目标和激励方案，选择基金管理人。

3 实行多种投资模式，并适时转换

投资委员会结合实际，选择采取委托专业团队管理、委托省级投资公司管理或指定省级投资公司代持股份等模式，并制定操作规程。为减少资金沉淀，在不改变资金投资方向的前提下，可进行模式转换，统筹使用资金。

3.1 委托专业团队管理

投资委员会通过公开程序，遴选全国大型投资公司进行合作，共同出资设立陕西省林业产业发展基金，由该投资公司组建专业管理团队，市场化方式独立运作。

3.2 委托省级投资公司管理

按照陕西现有省级投资公司的定位，结合资金使用方向，由陕西省人民政府指定一家省级投资公司管理陕西省林业产业发展基金，由其专业管理团队市场化方式独立运作。

3.3 指定省级投资公司代持股份

按照陕西现有省级投资公司的定位，结合资金使用方向，由陕西省人民政府指定一家省级投资公司作为受托管理机构。投资项目按程序申报、评审、确定后，由陕西省财政厅向受托管理机构拨付项目资金，受托管理机构与投资对象签订股权投资协议，实施股权投资。

4 确定投资管理原则

（1）出资比例。其中财政资金占比不高于20%，银行和社会资本的资金占比不低于80%。

（2）投资期限。原则上为5年，最长不超过7年，后2年为回收期。

（3）投资对象。陕西省境内未上市的林业企业，原则上不超过被投资企业注册资本的20%，不参与企业管理;林业专业合作社。

（4）投资比例。为保证资金的流动性和分散风险，对单个投资对象的累计投资不超过基金规模的20%。

（5）考核激励。对基金整体业绩进行考核，用财政增值收益的20%奖励专业管理团队，并将受奖励的专业管理团队作为今后优先考虑的基金管理合作伙伴。为鼓励专业管理团队创新，对单个项目承认投资风险，给予一定的投资失败容忍度。

5 建立项目库

由陕西省林业厅建立项目库，集中在种植养殖，林产品贮藏、加工、流通，森林旅游等林业产业领域，重点关注具备较高成长潜力、投资规模适当、现金流量充沛、带动效应显著的企业及项目，由专业管理团队或省级投资公司开展尽职调查、履行决策程序，甄选项目。

6 制定退出機制

按照收益最大、风险最小原则，选择IPO（首次公开募股）、股权回购、股权转让、清算等市场化方式退出，本金及收益滚动使用。为吸引更多的社会资本，财政资金退出可事先约定晚于金融机构和社会资本。

7 开展风险防控

公开选聘基金管理人;建立对拟投资的企业及项目投资前公示制度;建立基金投资运行情况社会中介机构独立审计制度。

[参考文献]

[1] 凤飞伟，谢达.把扶持资金精准投向有潜力做大做强的企业[N].南方日报，2015-04-08

[2] 赵文庚.韩城花椒产量位居全国第一 脱贫致富4万种植户[N].陕西日报，2016-08-25.

[3] 宁峰.陕西省国家级湿地公园数量居全国第一[N].华商报，2018-02-03.

[4] 郝蕾.我省林地面积低于“红线”[N].华商报，2014-12-24.