村庄公共物品项目化供给：困难及对策

王惠琴 莫秋桂

[摘要]村庄公共物品项目化供给有效缓解了公共物品供给总量不足问题，减轻农民负担，加快了城乡一体化发展，但面临供需偏差、试点效应及质量不高等问题，主要原因在于供给机制存在缺陷，需建立健全畅通的公共需要表达机制、完善村庄公共物品均衡供给机制及规范项目管理制度。

[关键词]村庄公共物品;供给;项目制

[中图分类号]F303[文献标识码]A

当前我国农村公共物品供给制度在运作方式上发生了重大的转变，从税费改革之前以基层统筹为主开始转变为以自上而下的项目制运作为主，即高层级政府通过各类“条条”部门向农村投放各种支农资金和项目以解决农村公共物品的供给问题。这种形式被称为“村庄公共物品项目化供给”，并凭借其优势逐渐代替传统的供给形式，成為当今村庄公共物品供给的主流。

1    村庄公共物品项目化供给意义

1.1    缓解了村庄公共物品供给总量不足

村庄公共物品供给总量不足一直是制约农村快速发展的重要因素，一直未能得到有效解决。我国长期以来对农业的重视不够，农业基础设施严重不足，国家应该加大对农业基本建设的投入，但长期以来对农业基础建设的投资数额不能满足当前农业生产的需要。村庄公共物品的主流供给方式以项目化方式实施以后，农村面貌发生了很大的变化，过去供给总量不足、供给效率低等问题一定程度上得到解决，有效满足了农民的公共需求，以往困扰农村发展的道路、交通、水利、通讯等公共物品缺失状态得到缓解。

1.2    减轻农民负担，提高农民生活水平

以往农民不仅要承担各种税费，更要出资购买各种村庄公共物品，这使原本就收入不稳定、不富裕的农民带来更大负担。税费改革后，农民不需要在上交各种税费了，还能获得来自上级政府的各类惠农资金和项目。村庄公共物品的供给变为由政府来主导，农民即摆脱了税费的负担，又能从公共物品的供给中得到实惠，负担得到了减轻，收入得到了增加。

1.3    加快了城乡一体化的发展

村庄公共物品项目化供给有效推进了城乡一体化的发展。各个村庄可根据自身的特点和需求申请项目，在一定程度上避免了盲目性的供给，逐渐缩小了城乡差距。村庄公共物品的丰富给农村带来了天翻地覆的变化，提高了农村的竞争力，从各种途径促进了城乡一体化的发展。

2    村庄公共物品项目化供给的困难

2.1    供给与需求存在偏差

村庄公共物品一般可分为两大类。一类是基础性设施，比如道路、水利、通讯等。另一类则是用于满足人们生活及精神需要的产品，比如医疗卫生、基础教育、文化体育设施等。众所周知，不同收入阶层的人会有不同的需求。同样，在对于公共物品的需求上也如此。不同村庄由于经济发展、自然条件等差异，村民对公共物品的需要也会有所不同。比如，有些村庄的经济状况比较好，基础设施已经相当完善，而另外一些村庄比较偏远，对于道路基础设施的建设的偏好则强烈，还有些村庄则可能因外出务工的人员数量庞大，留守儿童及老年人数量较多，对于留守儿童及照顾老人的机构需要会相对突出，但是政府往往倾向于通过某一类型的项目向村庄统一地提供项目和资金，这就使这些公共物品失去了原有的价值，造成资源浪费。虽然每个村庄都有自己的特点，都有自己的诉求，但是项目化供给的顶层设计特点明显，政府往往会对村庄公共物品的供给进行统一的配置，这样就会容易忽视不同村庄的个性差异，造成政府不断的加大项目投入的数量，但是农民的切实需求又无法得到满足，这就大大降低了村庄公共物品的效能。

2.2    “试点”或“示范村”效应严重

在项目化供给的制度下，政府部门出于树立标杆或是政绩的考虑，会有意识的选取“试点”或“示范村”进行项目建设，试图通过试点带动，所以对于村庄公共物品的供给会有所侧重，往往经济条件好，自然条件好的村庄因为能够在短时间内快速利用公共物品塑造“示范村”形象，成果较突出，这类村庄会更加容易获得各类项目，这类村庄公共物品供给足量甚至过剩，公共物品的质量也较高。而一些经济落后、比较偏远的村庄、没有特点的村庄，最基本的生产性公共物品都往往得不到满足，容易造成一种非良性循环，违背了政府公共服务均等化的初衷。

2.3    面子工程泛滥及公共物品质量不高

项目化供给机制下，公共物品供给有验收环节，项目化成果显著更能显示官僚的政绩。同时完美的项目成果必将会为获得新的项目提供机会。在这一驱动机制下，地方官员往往会倾向于建造一些见效快、显而易见的公共物品。如有些村庄每年都会申请项目花费大量的资金进行村庄绿化，引进污水净化设施，大力兴建舞台、音响设备等文化设施，而对于类似教育、医疗等见效不明显但具有长远利益的公共物品却投入很少。另外，在村庄公共物品项目化供给模式下，项目资金的分配权实质上是掌握在政府官员手中，为了能够顺利申请到项目资金，各种不正当形式获取项目资金的现象屡见不鲜，这就容易造成公共物品以次充好，偷工减料。劣质的公共物品不仅不能发挥真正的作用，严重的还会危及农民的生命安全。除此之外，村庄公共物品也缺乏后续的管理和养护（如很多地区用项目资金建设好污水处理设施后根本无法维持设施运行的经费，造成设施建成后即闲置），这会对村庄公共物品的使用效率造成很大的影响，大大降低公共物品的寿命。

3    原因分析

3.1    自上而下的供给机制导致供需偏差

村庄公共物品的项目化供给与以往的供给方式有着明显的差别，村庄公共物品项目化供给主体由农民变成了政府，政府牢牢掌握项目资金，主动权很大，而农民只是被动地当作需求主体。本来国家的意图是通过这种高效的供给方式，提高村庄公共物品供给总量和效率，但地方尤其是基层政府往往没有足够的动因进行公共物品需求的分析调查，在缺乏有效的数据支撑下进行村庄公共物品的供给。而村民对于一些基本用不上的公共物品，由于不需要自己掏腰包，对供给的物品能否真正满足自己的公共需要既不关心也不拒绝，表现出冷漠的态度。

3.2    均衡性发展机制不完善

财政转移支付机制是我国解决地区发展不平衡的重要手段，但是由于项目本身的特点，申请项目是需要一定的条件的，如果达不到项目的要求就无法成功申请。而且政府在项目审批的时候存在漏洞，没有严格而合理的分配标准，也没有经过实地调查，只是凭借项目申请材料来主观判断村庄的情况，所以能写、能说的村庄较容易获得政府的青睐，各类项目和资金接连不断，对于不善于和不积极申请项目的村庄则往往无人问津。除此之外，在项目审批的时候，没有严格的监督机制，一定程度上存在官僚习气现象，项目的审批不是按照村庄的实际情况来操作，而更多的是靠人脉关系定夺，这种不良风气对其他按正常渠道申请项目的村庄来说是不公平的，而且，如果这种不良风气得不到抑制，将会造成腐败现象。

3.3    项目缺乏有效的监督和评估机制

首先，在项目招标的时候就存在漏洞，一般情况下，获得项目的承包方与项目的发包方会有一定亲密关系。这就会使承包方在提供公共物品时没有竞争压力，同时也会造成在检查产品质量时流于形式，就算发现产品质量有问题，也会互相包庇和放纵。其次，项目监督的工作一般具有较强的专业性和技术性要求，而有的部门不聘请具有相关资质的监理部门来实施监督，而是让一般的工作人员去检查，一般的工作人员没有专业判断能力，只是流于形式。除此之外，在项目的验收上，没有形成严格而全面的评估机制，大多是按照项目表面上的条条框框去评估，没有从专业人士判断、农民体验等方位去评估项目的成果，在项目验收和投入使用后，也没有进行回访和进行公共物品的管理和维护。

4    完善村庄公共物品项目化供给的对策

4.1    建立健全畅通的公共需要表达机制

建立健全科学、畅通的公共需要表达机制，是解决当前我国村庄公共物品供给问题的首要任务。拓宽和畅通农民表达意愿的场所和途径，倾听农民的心声，在项目产品供给前广泛的听取农民的意见和建议，并进行详实的实地调查，然后综合各方面的情况再进行村庄公共物品供给。在很多地方，虽然农民也有诸如村民大会、村民代表大会等制度化的意见表达渠道和机制，但对于公共资源的分配和表达需求的能力上还是比较弱，所以必须寻找途径加以解决。可以通过进一步激活农民参与公共事务的热情和意愿，训练其公共参与的能力，鼓励其积极参与到项目的运作过程中，制度性的保证农民参与项目的规划、竞争和验收等环节。在调查中发现，由于农民的文化水平，容易着眼于眼前利益，对类似于基础教育的一些见效慢、潜移默化的公共物品不是很热衷，所以在提供公共物品时应该尽可能地安排专业人员对村庄进行调研和指导，将农民的诉求、专家的建议和村庄的实际情况统一起来，因地制宜，根据不同的地区特点，对村庄公共物品的数量、种类和标准做出相应的调整，保证公共物品的有效供给。

4.2    完善村庄公共物品均衡供给机制

项目化供给的意图就是为了解决供给总量不足，缩小各地区的差距，实现各地区基本公共物品供给的均等化。在村庄公共物品的项目化供给过程中，由于项目本身的特点和人为因素的影响，反而加大了各地区之间的差距。所以，在项目运行中，政府着重讲求公平公正，避免过分的政绩需求和人为因素的干扰，要制定完善的项目供给指标和程序。政府要因地制宜，对不同地区实行不同的政策。对于同一地区，也要将村庄进行等级划分，将村庄划分为发展好、发展较好、贫困等不同等级，对不同的等级村落实行不同的供给政策，提供不同类型和性质的公共物品。如对于发展好的村落，应着重于提供满足农民精神需要的产品，而对于贫困村庄，实行降低要求和条件限制等优惠政策，要提供生产性需要的公共物品，重点扶持公共物品供给低下的落后村庄，对于发展较好的村庄，也要重点关注，防止重两头轻中间的现象。

4.3    规范项目管理制度

在监督机制上，要改变以往重形式而忽略实质的简单监督方式，建立全方位、涵盖公共物品供给全过程的监督体系和制度。从监管部门、供给主体、建设主体等多层面上进行监督，不仅要对各地申报的项目进行核实，同时在项目预算、决算、资金到位等方面要严格监督，让各类项目在公开、透明的情况运行。在对项目的评估机制上，要针对不同的地区、不同的村庄的特点进行设置，同时要改变以往形式的验收方式，一方面要聘请专业人员进行评估，另一方面要深入群众之中，多渠道调查村民对公共物品的满意度。同时，为保证村庄公共物品的寿命更加长久，要重视公共物品后续的维护保养，定期对村庄公共物品进行检查，提高村庄公共物品的使用效率。

村庄公共物品项目化供给实施以来，村庄公共物品的供给数量、供给效率等都得到了很大提升，改变了农村的面貌，给农民带来真正的福音。但是这种高效的供给方式在内部和外部因素的影响下，也暴露了其存在的不良弊端。为了使村庄公共物品项目化供给得以健康持续的发展，必须找出阻碍其发展的问题所在，才能寻求克服其功能扭曲的各种异化效应。本文对村庄公共物品项目化供给存在的困难进行了系统的分析，并提出了解决村庄公共物品供给的一些建议，认为要想让村庄公共物品项目化供给健康持续地发展，更好地服务农民，就要徹底的解决其存在的问题，否则将会导致大量项目资金浪费、贫富差距拉大、大量资金被挪用的现象，从而扭曲了项目供给的初衷，影响“三农”问题的解决，对全面建成小康社会具有巨大的阻碍作用。当然，任何一种制度都会有其不足之处，需要不断地进行完善，如何合理地利用村庄公共物品项目化供给的优势，克服其缺点和不足，需要在实践中不断地探索。

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