苏北农村地区公共文化服务精准惠民问题原因分析

高玉梅 刘静 杨凯坦

摘要 十八大以后城乡公共文化服务建设稳定推进，群众性文化活动不断丰富，但是由于区域发展的不平衡性，使江苏北部某些农村地区公共文化服务建设相对落后。根据目前江苏北部地区农村公共文化服务建设在管理、人才、落实、设施等方面的问题，采用文献综述、调查访谈、数据统计等方法，对江苏北部农村地区公共文化服务问题调查分析，并提出合理有效建议，以待完善江苏北部农村地区公共文化服务体系，在治理的过程中能够精准惠民，更好地满足区域人民的文化需求，提高江苏北部农村地区公共文化服务建设。

关键词 江苏北部农村地区；公共文化服务；问题；精准惠民

中图分类号 S-9 文献标识码

A 文章编号 0517-6611（2018）13-0214-05

Research on the Problems for Problems about the Accurate Benefit of Public Cultural Services in Rural Areas of Northern Jiangsu Province —Taking the Rural Areas of Xuzhou in Northern Jiangsu as an Example

GAO Yumei1，LIU Jing1，YANG Kaitan2

（1.Xuzhou Kindergarten Teachers College，Xuzhou，Jiangsu 221000；2.Beijing University of Chinese Medicine，Beijing 100029）

Abstract Since the 18th party congress，the construction of urban and rural public cultural services has steadily promoted，the mass cultural activities are constantly enriched，but due to the imbalance of regional development，the construction of public cultural services in some rural areas of northern Jiangsu is relatively backward.Based on the current rural public cultural construction in northern Jiangsu Province，such as management，talent，implementation，facilities and other aspects，using literature review，survey interviews，data statistics and other methods，public cultural services in northern Jiansu rural area were investigated，and reasonable and effective recommendations were put forward to improve the rural area public cultural service system in northern Jiangsu，in the process of governance can be accurate Huimin，better meet the cultural needs of the regional people，improve the construction of public cultural services in rural areas of northern Jiangsu Province.

Key words Northern Jiangsu rural area；Public cultural services；Problem；Accuracy of benefiting the population

中国特色社会主义进入了新时代，十九大提出人民对美好生活的向往，无不展现了中国特色社会主义建设在实践中，从“一个中心”到中共十八大明确提出要全面落实中国特色社会主义建设“五位一体”协调发展总战略布局，充分体现党的认识是一个不断丰富和完善的生动发展历程。公共文化服务建设在社会发展和治理过程中占有非常重要的位置，是“五位一体”协调发展的重大基础性民生工程之一，是建设社会主义文化强国战略布局的具体实施，是全面建成小康社会和民族伟大复兴的重要指标，是培育和弘扬社会主义核心价值观的重要途径之一，也是提升人民幸福感和共建美丽中国的必经之路，充分体现了中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。

2016年12月经全国人大常委会审议通过《中华人民共和国文化服务保障法》，2017年3月1日正式施行，该法为我国建设现代化公共文化服务体系指明了方向和任务，也标志着我国公共文化服务建设进入了一个展新的历史阶段。但是由于区域文化发展的不平衡性和不充分性，供給结构的不精准性，再加上地理位置、区域环境、城乡差别、文化认同等因素的影响，使人口众多的江苏北部个别区域出现公共文化服务建设和人们实际需求之间出现不和谐的音符。如何破解发展难题，全面建成小康社会，缩短区域之间公共文化服务体系的差异，丰富苏北农村地区居民公共文化生活，成为地方职能部门迫切需要解决的问题。

为了促进江苏北部农村地区经济、社会和谐发展，提高公民素质，满足人民日益增长的美好生活需要，有针对性地完善区域公共文化服务体系建设，加大对江苏北部农村地区文化建设的帮扶，缩小区域农村公共文化服务的差距，推进区域公共文化服务均衡发展，解决好公共文化服务建设问题，加快推进公共服务文化精准惠民工程，笔者以江苏徐州地区铜山、新沂、邳州、丰县、沛县等某些乡镇农村为调查对象（主要是一些比较偏远的乡村），希望通过调查分析发现问题，提出可行性建议，供一些政府职能部门参考，对江苏北部农村地区公共文化服务建设具有一定的现实意义。

1 江苏北部城市公共文化服务建设与区域农村文化服务建设的现状分析

1.1 江苏北部徐州地区地理位置及公共文化服务情况简介 苏北地区从地理位置上是指江苏省内位于长江以北的大部分地区，是江苏省北部地区的简称，也是中国沿海地区经济带重要的组成部分。现在江苏北部地区包括徐州、连云港、淮安、盐城、宿迁5个省辖市，共40个县（市、区）。土地面积约5.23万km2，人口3 228万（根据2014年人口统计），经济增长速度连续10年高于全国和全省指标增速的平均水平。

改革开放以来，徐州地区无论在经济方面还是文化建设方面都取得了辉煌的成绩，在公共文化服务建设中，主管部门一直坚持共享发展理念，增进人民福祉，大力推进地区公共文化服务建设，不断完善文化设施，不断满足人民对美好生活的向往，丰富文化产品，打造省级美丽社区创建，建成市级新农村示范村，开展“舞动汉风”工程、“文润彭城”活动，推进公共文化服务设施网络达标建设，开展全民阅读活动，打造“书香徐州”，加强文化遗产传承和保护，实施精准文化惠民服务等系列公共文化活动，成绩斐然。可这些项目、活动惠及到更多的是城市社区的居民和经济相对发达地区，对于某些经济、文化相对落后的农村地区惠及的却很少。

1.2 区域农村公共文化服务的现状 中共十八大明确提出：“让人民享有健康丰富的精神文化生活，是全面建成小康社会的重要内容。坚持面向基层、服务群众，加快推进重点文化惠民工程，加大对农村和欠发达地区文化建设的帮扶力度，继续推动公共文化服务设施向社会免费开放。加强重大公共文化工程和文化项目建设，完善公共文化服务体系，提供文化服务效能”[1]。十八大以来，各级政府和职能部门也投入大量的精力和资金用于文化设施建设，基本上建立了覆盖整个农村乡、镇的公共文化服务体系，完成了我国在“六五”时期就提出的目标——“县县有文化馆、图书馆，乡乡有文化站”。深入贯彻落实以人民为中心的发展理念，很多惠民举措落地生根，经济方面，人民的生活水平不断提高，获得感显著增强，超过6 000万贫困人口稳定脱贫。贫困发生率从10.2%下降到4.0%以下，脱贫攻坚战取得决定性进展[2]。但是由于各种的原因，我国文化建设的机制和体制还处于探索阶段，公共文化服务的改革和发展还相对较弱。到目前为止，江苏北部农村某些地区还未能实现“村村有文化角，人人在休闲的季节有健康娱乐的活动场所”。笔者在走访的过程中发现，很多乡村根本就没有公共文化服务设施，甚至连儿童娱乐的场所也没有，更别说老人休闲娱乐之地。在村委会只有一个简单的宣传栏，很多都是一些账务公开和通知等，笔者仅在一个村委会发现张贴社会主义核心价值观基本内容，但还残缺不全。在走访徐州地区P州几十个村委会和几百个小乡村基本上没有看到其他公共文化服务的设施，甚至连一些党建的报刊也没有。这也导致部分村民和青少年因为缺失健康、积极向上的文化引领，聚众赌博，结伙斗殴的现象时有发生，造成民风不淳。还有部分村民对政府已经建设的公共文化设施不爱惜，甚至刻意破坏，公共文化服务的管理机制也不够健全，乡村文明程度不够，造成了公共文化服务的整体水平与广大人民群众对文化生活的期待仍有较大差距。

1.3 公共文化服务和公共卫生服务的双重困惑 在实地调查走访过程中发现，随着农村经济发展，很多乡村收入大大提高，如铁富山有些普通村民每年的银杏及旅游收入10万元，甚至更高；邳州宿羊山等地方大蒜收入一季也有近10万元，丰县的富士苹果和牛蒡更是收入不菲，村民生活明显改善。经济收入提高了，可有些地方群众的文化意识并没有明显提高，文明、文化和环保意识还比较弱。有些地区不仅公共文化服务跟不上，而且公共卫生服务也令人担忧。一些乡村委公告栏和垃圾堆放在一起（图1），很多地方垃圾堆积成山，河水就是污水，村民喜欢讲一些庸俗的段子，搓麻将是农闲时村民最喜爱的娱乐项目。在与村民聊天过程中发现，在个别地区，看电视是村民了解外部世界的重要途径之一，甚至有些村民把到乡村推销商品的商贩也作为了解世界的“窗口”，这也导致很多村民上当受骗，甚至被卷入传销组织，辛辛苦苦挣的血汗钱化为乌有，受到精神和物质的双重伤害。当地的文化生活缺乏一种大众的、可以集体参与的公共文化活动[3]。公共卫生服务和公共文化服务的双重缺失，直接导致当地村民的身心健康状况堪忧。

1.4 顶层设计和区域公共文化服务体系建设比较研究 2015年1月12日，习近平总书记在同县委书记座谈时提到：到2020年，如果贫困地区面貌改变不大，如期实现全面建成小康社会的目标是说不出口的[4]。中共十八大以来，深入贯彻全面深化改革，坚持四个自信，坚定文化自信，增强文化自觉，紧紧围绕两个百年奋斗目标，推动文化改革发展落地时效，补齐短板提高效能，增强人民的幸福感。 “十三五”时期，顶层设计不断完善，各部门坚持政府主导、社会参与、重心下移、共建共享、精准惠民的文化服务理念，不断完善公共文化服务建设体系。

近5年来，在资金方面，中央财政在公共文化服务方面投入16亿元支持214个地市级公共图书馆、博物馆和文化馆建设的改建和扩建。在政策方面中央办公室、国务院办公厅相应出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《公共文化服务保障法》，国家文化部等联合印发《关于推进县级文化馆总分馆制建设的指导意见》，各区域按照中央、省级、县级5 ∶3 ∶2的比例进行分配，將一些优质资源送到乡村。P市（县级市）公共文化服务的配套情况如下：P县共有24个街道及乡镇，2015年人口共20 881.69万，县区常住人口143.54万，比上年增加0.22万，增长0.2%。城镇化率514%，比14年提高1.8%。P县文化馆（站）25个，电影放映单位24个，共投入85.811万元，每村每年分配约2 500元左右，另外补贴200元对于每场的公益电影。职业剧团1个，按照比例分配文艺演出工程投入共计是85.871万元左右，每村每年的分配大约2 400元。2015年播放电影次数6 938场，观众达13万人次；新编地方戏剧《花开柳河弯》巡演约100余场次；图书下乡2.4万余册，用于建设农家书屋，按国家标准“农家书屋”投入70万元以上[5]。电视联网基本上能全县覆盖，电视成为公共文化服务的最广泛途径。但很多较为偏远的地区，一年到头既没有电影看也没有戏剧下乡，所谓的“农家书屋”基本上在乡委会形同虚设，更没有看到其他的公共文化服务设施。

2 江苏北部農村公共文化服务的问题成因及实证分析

2.1 文献综述 改革开放以来，笔者切身感受到了城市社区公共文化服务设施所带来种种便利，也感受到了很多乡村的公共文化服务带来的变化，这些对于新农村的公共文化服务建设具有一定的借鉴和实践意义。对于农村公共文化服务建设，国内外很多学者也进行相关的研究，并提出相应的策略，对农村公共文化服务建设具有重要的理论指导意义。一是对农村公共文化服务建设供给现状进行研究。王廷兴等[6]发现当前在农村公共文化的资源不仅存在有效供给不足，而且还存在公共文化服务资源供给过剩现象，这样的供给状况造成了农村文化资源配置结构的帕累托无效。另外王廷兴等[7]在实地调查和走访中发现，有些农村地区公共文化供求存在结构性失衡，即供非所需。疏仁华[8]从供给不够均衡的角度论述了我国城乡文化设施建设中存在“非均衡化、非对称化、非均等化”等现象。二是对农村公共文化服务建设供给模式进行研究。王玉霞[9]从农村公共文化服务的公共属性分析了政府是供给主体的必然，指出了政府是公共文化服务的主导力量。张德丽[10]认为调整文化市场不能仅仅靠政府，还要发挥文化市场的主导作用，要多元化主体作配合，优化资源供给模式。三是对信息化时代农民公共文化现状和需求的重要性、参与性进行研究[11]。多位学者调查报告显示，农民对公共文化的需求越来越多样性和个体差异性， 对文化需求的层次也在不断提升。农民的公共文化需求是农村文化供给乃至整个农村文化建设的出发点和归宿。能否满足农民的公共文化需求和尊重农民的意愿，农民是否参与，这将关系到农村公共文化建设的方向问题和精准问题。

2.2 调查情况及存在的问题分析 根据上述分析和江苏北部农村地区的区域发展情况，笔者做了随机问卷调查和实地走访43个乡村。问卷共1 010份，收回1 008份，有效问卷1 000份（所有的调查分析以有效问卷问准），有效率为99%。受访地区有的是按创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的特色江苏北部小镇“非镇非区”的新农村，有的是普通郊区小镇，但更多的是偏远乡村。以徐州地区乡村为主要调查地区，考虑到村民对于公共文化服务的认知情况，问卷以中青年为主要对象，对一些年龄偏大、文化程度偏低的受访者，一般采用的是口头访谈。

问卷调查由笔者团队利用假期和周末在江苏北部农村地区共同调研完成。问卷共设计20项内容，以不记名的方式进行调查，受访对象年龄没有明确限制。受访对象男女比例为1 ∶1.25，由于团队成员基本上都是女性，可能在采访和调查时女性之间更好沟通，但是从调查结果看男性对公共文化服务的需求更高更加迫切。受访对象所在地基本上都是农村，个别受访者在县城或市区有住房，主要是便于孩子上学，但家里有土地，农忙的时候回家种地，他们对城乡公共文化服务设施差别感受最深刻，也最忧心。

2.2.1 受访对象基本情况。受访对象基本情况见表1。由表1可知，从受访对象政治面貌看，群众最多，团员第二；年龄分布18～29岁居多，占到总人数38%；文化程度大学以上（包含专科在读学生）占到34%；在职业分布中，农民所占比重为38%。

2.2.2 公共文化服务需求、消费状况和供给状况调查结果。调查结果显示，公民对公共文化服务的需求，选择非常强烈的占总人数的72.3%，比较强烈的占到总人数的15.1%，一般需求的占到总人数的10.9%，可还有1.7%选择无所谓。虽然是1.7%的比例，但随访者对这个小群体做了详细的访谈，发现这些村民有一个普遍的共性，就是事不关己高高挂起，一副漠视的态度，这部分个体应该引起更多的关注。

当问到“您经常参加县里、镇里或村里组织的文化活动吗？”仅有37人选择经常参加活动，167人表示偶尔会的，513人是选择看情况再定，而有283人表示不会参加任何文化活动。很多人表达也很直接，农村人平时都很忙，文化程度也不高，基本上也都不会什么才艺，没有条件参加这些活动。这确实是大部分农村的实际情况。

当问到村民喜欢的节目时，31.7%的村民表示喜欢看综艺类节目，17.9%的村民喜欢看科普类节目，32.4%的村民喜欢看法制类节目，有些年龄较大的村民讲起这档节目头头是道，一定程度上表明基层法制宣传工作的确做得很好。18%的人选择其他，他们表示不固定看什么节目。

当问到“您会经常去书店或图书馆吗？”370人选择会的，516人选择偶尔会去，114人选择从来不会。原因也很多，有些村民认为太远，有些村民认为到书店去都是知识分子或者学生之类的。在“您最喜欢的文化活动形式”这一栏里，有109人选择看书，310人选择看手机，419人选择看电视，142人选择玩电脑，还有20人选择了其他。在农村看电视是很多村民了解外面世界的主要途径。

在设计文化消费这一栏时，调查者在调查时做了专门的提示，包括所有的文化产品消费，如电话、电视等。最终显示如下：每年文化产品消费不到50元的占16.7%；消费51～200元的占14.4%；消费201～400元的占37.7%；消费401元以上的占31.2%。

公共文化服务供给状况调查中，当问到受访者当地拥有的基本公共文化服务设施有哪些，190人选择图书馆或阅览室，76人选择文化广场，113人选择流动文艺演出，97人选择影院，111人选择村活动室，413人选择其他（“其他”主要是当地没有这方面设施）。在最近家乡举办的文化活动中，有4.7%的村民选择是看电影，9.4%的村民选择书籍下乡，103%村民选择其他文艺活动（包括了农村的婚嫁丧事等），还有75.6%选择都没有。

在组织公共文化服务的主办单位这一项时，7.7%选择政府，10.1%选择村委会，9.1%选择企业，51.7%选择民间自发组织，还有21.4%村民选择其他（即什么也没有）。当问到“”您是否参加地方的文化服务考评活动？”仅有67人有参与的经历，103人偶尔参加，830人表示不知道这事，从未参加过。在“您对地方的公共文化服务建设是否满意”这一选项中，7.4%的村民填写非常满意，10.9%的村民比较满意，17.1%的村民选择一般，30.1%选择是不满意，34.5%的村民选择根本就没有。81.3%的村民从未向政府部门或其他组织表达过对公共文化服务的需求，偶尔表达占到11.6%，经常表达仅仅占到7.1%。当问到“如果有机会你会对公共文化服务供给存在的问题提出建议吗？”51.7%表示非常愿意，21.3%表示一般，仅有1.9%表示不愿意，25.1%表示没有机会来表达这样的意愿。

最后问到“您認为地方开展公共文化服务必要的条件有哪些”（可以多选）A.政策；B.资金；C.公众意识；D.文化基础设施；E.人员配备；F.其他。从调查结果看，有61%的受访者选择A、B选项，即政府政策和资金的投入；还有25%的受访者选择是A、B、D；选择C选项仅有3%；选择“E.人员配备”这一项比例占到11%；其他的选择均较低。从这一结果可以看出，人们对于开展公共文化服务很多民众对于政府资金投入的意识非常强烈，对政府有很强的依赖意识。但“C.公众意识”这个选项很多受访者都没有选择。

从调查结果不难看出，人们对公共文化服务建设问题还是非常关心的。从文化消费调查结果可以看出，每年在文化产品消费方面超过200元以上的受访者占到了有效调查样本数的68.9%。随着物质生活水平的提高，人们对公共文化需求也是越来越大，形式也是越来越多样化。

3 结论与建议

3.1 结论 根据调查和走访分析，可以得出以下结论：

（1）江苏北部农村地区的公共服务建设在不同区域差异比较明显，这些差异主要体现在由于区域地方的经济水平不同，自身设施建设投入不同，政府、乡镇等职能部门在公共服务建设设施人员、资金、管理、引导等方面投入不够，供给不够均衡，形成供给不足，甚至有些地方还发现资源浪费，从调查中还发现很多村民对公共文化服务的认识比较模糊。

（2）笔者团队利用整个暑假、周末及其他短期小假期，对江苏北部某些地区的调查和访谈得出数据，这些数据也并不能代表整个江苏北部农村地区的公共文化服务整体水平，由于受到很多主、客观条件的限制，数据仅仅是反映了某些区域农村公共文化的目前存在的问题，其他地区还需要进一步调查研究。

（3）公共文化服务设施和地方公共文化服务受众虽然存在着直接的关系，但是从某种意义上与个体参与度并不一定直接相关，只和受众自身的文化生活程度相关。

（4）调查发现民意决策参与的力度太小，甚至有些区域农村对于公共文化设施需求，根本就没有民众的参与，这些都直接影响公共文化服务的品质和精准惠民政策的实施。

（5）公共文化服务建设需要职能部门的正确引导和引领，需要加大农村地区专业人才的引进，不断完善农村公共文化服务队伍建设，提高村民的文化素养和个人修养，不断提升农村公共文化服务的品质和意蕴。

3.2 建议 从以上结论可以看出，无论是软件设施（政策、体制、公众意识、人员的配备等），还是硬件配备（资金投入、基础设施等），每个环节都要抓好，哪一个环节的薄弱或者缺失，都会影响全面建成小康社会的一个重要因素。根据这些结论，提出以下建议。

3.2.1 地方政府要加强区域农村公共文化服务建设力度并发挥主导作用。完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动。做好公共文化服务前提是政府的支持、重视和引导，尤其对农村公共文化服务体系的建设，更是离不开政府的支持。目前农村的公共文化服务体系建设基本上局限于乡镇和乡镇以上的级别，以后政府在推动公共文化服务建设的时候要注意重心、资源、服务都要下移，加大对区域农村公共文化服务建设投入。只有地方政府将公共文化服务纳入到民生工程发展战略中，才能明确农村公共文化服务的思路和方向，才能真正地实现群众的文化权益，增加人民的幸福感。

3.2.2 积极探索建立健全民众对文化需求表达机制和决策机制。民众对公共文化服务的表达和决策，体现了村民对文化需求的多样性，政府应该深入调研，这样才能更好地了解怎样开展农村文化建设，才能了解哪些文化类型才能真正丰富农民的精神生活。正如毛泽东同志在延安文艺座谈会上指出，要繁荣文艺创作，首先要解决的就是文艺“为了谁”的问题。调查发现很多民众对公共文化服务建设有表达意见的意愿，希望更多参与决策，制定出更适合农民的公共文化服务体系，更好地推动公共文化服务和精准文化惠民项目，但这种需求应该反映给谁，怎样反映，这样的供给状况很容易造成农村文化资源配置结构的帕累托无效，造成表达机制缺失，这也是公共文化服务结构性失衡的主要原因之一。公共文化要结合村民的实际需求，它并不仅仅是形式上的从上到下的“送”，要“精”要“准”，要与地方文化相融合，体现地方特色，凸显群众的主体地位，以农民的喜爱不喜爱、满意不满意作为工作好坏的衡量尺度，确保公共文化服务惠及到每个村民，真正实现精准惠民服务，体现“以人为本”战略思想，共享共建的发展理念。“在新农村文化建设中，建设主体是农民自己，政府在其中只是起着主导作用的角色。如果农民缺失了，处于不在场状态，政府主导作用发挥再好也是无济于事”[12]。

3.2.3 整合资源构建公共文化服务共建共享需求表达机制。一个积极、健康、成熟有序的社会体制，是“大社会、小政府”。“大社会”的构成部分离不开各种文化的共同体的合成，积极培育和践行社会主义核心价值观，就要大力发展各种文化的共同体，这样既能减少政府的投入，又能调动社会上的各种力量，投身于公共文化服务建设中，形成主人意识和责任意识，有助于2020年全面建成小康社会宏伟目标的实现。要坚持政府主导地位，保证公共文化服务体系有序推进，政府是公共文化服务建设的基础保障，如资金、人员和场地的提供，市场、民间个体的培育和引导都离不开政府在政策上的引导和支持，只有搞好三者平衡，充分发挥三者的作用，才能建设社会主义文化大发展、大繁荣。

3.2.4 完善公共文化服务人才队伍建设，让地方人尽其能。建设中国特色社会主义文化强国，需要具备文化素养高的国家公民的引领，正如阿尔都塞在《保卫马克思》所说的，革命的理论是革命的实践的前提。毛泽东明确指出：“一定文化（当作观念形态的文化）是指一定社会的政治和经济的反映，又给予伟大影响和作用于一定社会的政治和经济；而经济是基础，政治则是经济的集中表现。这是我们对于文化和政治、经济的关系及政治和经济关系的基本观点”[13]。实现中华民族的伟大的复兴，培养具有高度文化自觉和文化自信。人才队伍的建设才是农村公共文化服务体系建设的根本，对于农村公共文化服务人才的缺失，既可以通过人才引进机制引进人才，也可以引用地方民间艺人、文化能人，更好地激活公共文化服务市场，使公共文化服务源于群众而又服务于群众。在该次调查发现，一些 公共文化服务建设比较完善的区域，人才引领起到至关重要的作用。很多大学生村官结合本地区具体情况，解决了地方很多具体问题，甚至有些地方采取高校委培的方式，不断加强区域文化服务建设的人才供给。

3.2.5 精確管理是公共文化服务精准惠民的保证。根据习近平总书记扶贫开发战略思想，只有精确管理，才是精准惠民的保证。对于一些重点帮扶单位，除了政府职能部门对公共文化服务的资金和项目监管负主要责任外，项目审批管理权限原则上已经下放到各个县，目标、任务、资金和权责实行“四个到县”的制度，各职能部门按照职责事宜推进工作，层层落实、考核，抓重点、补短板、强弱项，一言以蔽之，精准惠民要真抓实干。为了开阔视野，拓宽思路，建议在一对一的帮扶过程中，也可以实行轮岗交流制度，提高综合素质。

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