供给侧结构性改革下渝北区土地储备制度转型研究

王春凤 曹飞 赵敏

摘 要 供給侧结构性改革是我国当前形势下主要研究课题。土地储备制度转型是土地供给侧结构性改革的重要内容之一，选取重庆市渝北区土地储备数据，实例阐述土地储备在城市发展、土地升值、用地结构调整等方面发挥的重要作用，分析土地储备存在的开发滞后、存量储备年度积压、储备结构不合理等问题，从具体落实“三去一降一补”5个方面提出土地储备制度供给侧结构性改革建议：规范储备机构，严格储备机制；加强储备计划管理，提高年度有效供应；多渠道筹集资金，加强风险预警；优化储备程序，去除冗余成本；创新储备制度，强化科学管理。

关键词 供给侧结构性改革；土地储备；制度转型；重庆市

中图分类号：F301.0 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.1.019

土地是国民经济发展的第一生产要素，土地及配套改革是土地供给侧结构性改革的主战场，土地储备是土地市场宏观调控的重要手段，其改革措施符合供给侧结构性改革的需要，可有效释放供给活力，从根本上改变过去依靠低要素成本和高投资驱动的经济增长模式，使土地市场起到土地资源优化配置的基础作用。

从供给侧角度研究土地制度改革，已有成果主要集中在以下几个方面：宏观上对土地管理制度与供给侧结构性改革的理论和路径研究；土地供给侧结构性改革带来的社会效益研究；土地供给侧结构性改革的实践研究；从土地管理的具体方面进行供给侧结构性改革研究。总结发现，已有研究涉及范围广泛，类型多样，但从土地储备制度入手进行供给侧结构性改革的研究还较少。鉴于此，选择重庆市渝北区为例，从土地储备制度入手进行供给侧结构性改革研究，以期为重庆市土地储备制度转型提供参考。

1 土地储备成效

1.1 储备优化土地利用结构，为城市发展保驾护航

土地储备制度是土地宏观调控的有效手段，是土地市场有序运行的保障，可以有效优化土地资源功能和结构，为城市健康可持续发展保驾护航，土地储备是城市发展的先行者。以重庆市渝北区为例，该区幅员1 452 km2，当前主要城市建设区位于辖区西南部16个街道和镇，按照渝北区城市发展进程和建设全国城乡统筹配套改革试验区的要求，储备完成了三大经济发展新区，即创新经济走廊、空港工业园区和空港新城区，适应了经济发展需求。

1.2 储备整治提升地块价值，优化城市结构

土地储备整治过程，是将“生地”变为“熟地”的过程，是土地的增值过程。旧城改造的过程实质上是拆旧建新的过程，是城市储备土地重要来源，也是城市发展进程中的必然阶段，既能有效置换城市建设用地指标，若将大面积拆除地块用于公共空间和城市绿化，还能改善城市面貌[1]。由此可见，通过对旧城区土地储备整治，落地新的建设项目，既能有效提升地块价值，增加土地收益，还能健全土地功能，优化城市结构，提升城市形象。

1.3 储备优先保证公益性用地，市场调节非公益性用地

土地储备制度成立之初是为深化国有土地使用制度改革，加强政府对土地的宏观调控，保障城市建设和社会经济发展土地需求[2]，着重强调经济效益。随着社会经济不断发展，储备制度更加强调社会效益，储备土地优先满足社会公益性用地需求。从重庆市渝北区过去3年储备土地供应情况来看，公益性用地比例占过去三年供应总量的65.27%，主要由交通运输用地、公共管理和公共服务用地构成；另外34.73%的供应土地均衡分布于工矿仓储用地和住宅用地。该区道路状况得到改善，社会公共服务水平得以提升，居民住房问题得到缓解，工业进一步发展。

随着市场经济发展，工商业不断壮大，住房用地和商服用地等非公益性用地市场需求不断增加，价格不断上涨。该区3年中公共用地、特殊用地、交通运输、水域水利等公益性用地类型以划拨、挂牌出让为主，价格呈波浪式变化，在2015年达到顶峰；商服、工矿仓储、住宅等非公益性用地以拍卖出让为主，价格以每年18%左右的幅度上涨，为挂牌出让价格的3～4倍。市场对非公益性用地的调节作用明显。

2 土地储备存在问题

2.1 储备土地开发滞后，导致有效供应不足

储备土地开发程度影响储备土地供应，仅完成前期开发的储备土地才能供应。表1中Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ分别表示已完成农用地征转用、已完成拆迁补偿安置、已完成前期开发3个阶段。2014年仅有39.44%完成土地开发，未开发储备占38.51%；2015年储备土地开发效率有所提高，前期开发完成较好，未开发土地仅占14.11%；2016年开发各阶段完成情况较好，但开发总体进程滞后，未开发储备占49.25%，其原因是该区有新的重点项目，要求优先开发对应储备地。从土地供应情况看，2015年的土地出让量为1 077.08 hm2，2016年土地供应量较上一年度增加了1倍。由此可见，土地开发效率对土地供应效率有较大影响，储备土地开发滞后将导致土地有效供应不足。

2.2 存量储备年度积压，影响新增储备指标

截至2017年初，对存量储备土地纳入储备年度分析显示，2015年以前纳入储备的存量多达404.71 hm2，占40.89%，其原因是过去的储备结构存在一定程度上的不合理，导致无效储备土地的存在。《土地储备管理办法》（2012年）明确规定，“纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标”。年度积压严重的存量储备将占用未来的储备指标，影响土地资源高效利用，不利于新时期的城市发展。

2.3 储备土地类型不合理，储备结构有待优化

分类整理该区2014—2016年度储备数据后发现（表2），2014—2015年整治性储备分别为1 744.73 hm2、1 717.40 hm2，分别占比80.43%和85.72%，新增建设用地分别为62.08 hm2、6.70 hm2，分别占比2.86%和0.33%，该阶段开发重点为存量建设用地，对集体农用地开发力度较小，集体农用地得到有效保护。到2016年末，存量储备减少了18.80%，规划控制性储备占全年储备总量的70.13%，较上一年增加了4倍，上一年度的存量储备利用率较高，但由于新的重点规划项目土地需求量较大，且规划所属落地权属为集体农用地，导致新增储备中控制性储备面积较大。规划控制性储备增加，将导致农用地减少，威胁国家粮食安全；农用地征收涉及利益复杂，是当前土地储备成本大幅上升的重要原因之一。储备结构有待进一步优化。

3 土地储备制度中的供给侧结构性改革措施

3.1 一去（去产能）：规范储备机构，严格储备机制

去产能是供给侧结构性改革的首要任务[3]。土地储备去产能，既要规范储备机构，又要严格储备机制。

1）规范储备机构。过去重庆市土地储备机构由政府成立的专业性土地储备机构、部分市属重点国有企业和原有各区县土地储备整治中心组成[4]。这种机构设置模式导致区县级土地储备机构冗余，极易因利益冲突引发各种矛盾，严重影响土地资源统一管理。在供给侧结构性改革背景下，要去除冗余机构，精简机构设置，严格落实一个区县有且仅有一个合法的土地储备机构，提高土地资源管理效率。

2）严格储备机制。由于重庆市土地储备机构组成的复杂性，在没有法律法规明确规定下，储备机构地位不明，也没有统一的操作规范，致使实践中各个储备机构的性质、形式、职能不一致。土地储备机制改革，要顺应供给侧结构性改革，规范储备机构事务，将属于政府事务的土建、基础设施建设等业务剥离出去，做好土地储备机构本职工作，履行好公益事业单位职责，减少其他工作带来的财政负担；具体的工作标准和管理要求应由市级国土资源管理部门统一规定，各机构以该标准为依据统一工作方法，便于市级统一管理。

3.2 二去（去库存）：加强储备计划管理，提高年度有效供应

去库存的重点是提高储备土地有效供应率。重庆市区县级储备土地开发存在滞后现象，对储备计划落实不到位，导致储备土地有效供应不足。因此，必须加强储备计划管理，提高储备土地年度有效供应。

加强土地储备计划管理，主要是加强以下几个方面的管理：储备计划编制管理、储备计划审批管理和储备计划落实管理。科学的储备计划编制、严格的计划审批和行之有效的计划落实，是土地储备计划管理的重要手段和抓手。

提高年度有效供应，改变储备土地出让方式也是行之有效的方法。即综合运用土地出让与年租制等方式，将土地“以年出租，按年调租”[5]，可有效避免企业获取土地的一次性成本，缓解企业资金问题，也可降低房地产行业金融风险，降低房价，以房地产市场的发展带动储备土地的供应效率。

3.3 三去（去杠杆）：多渠道筹集资金，加强风险预警

土地储备杠杆率取决于土地储备债务情况。多渠道筹集资金，加强未来资金风险预警，是减少土地储备债务的有效手段。过去，土地储备资金主要来源于政府财政、银行贷款和土地出让收益提成，但政府财政拨款有限，银行贷款约束多且利息高，加之土地出让收益提成时间限制[6]，严重影响土地储备進程，加大储备机构金融风险。供给侧结构性改革进行以后，禁止储备机构向银行贷款融资，土地储备资金由财政部门统一安排。大额的储备资金需求量要求储备机构必须要做好土地储备项目收支预决算管理，提前向财政部门申请合理的资金，积极争取地方政府专项债券额度，进一步拓宽民间资金来源渠道；同时做好资金管理，建立有效的风险预警机制，保证土地储备金融风险在可控范围内，防止金融风险引发储备中断，并逐步释放系统性金融风险，实现市场出清。

3.4 一降（降成本）：优化储备程序，去除冗余成本

土地储备成本按内容可分为土地取得成本、土地开发成本、土地储备成本和土地供应成本[7]，每一项成本中又包含固定成本和可变成本，在土地储备成本中，固定成本各项事务中固定消费成本，可变成本弹性较大，往往与储备储备流程、储备机制有较大关系，去除制度本身带来的冗余成本，可以在保证储备质量的前提下降低可变成本。

TC=C1+C2+C3+C4 公式（1）

C1=征地费+安置补偿费+税费+Ci1

C2=开发整治费+其他相关费用+Ci2

C3=土地机会成本+Ci3

C4=土地交易成本+Ci4

式中，TC为土地储备总成本，C1为土地取得成本，C2为土地开发成本，C3为土地储备成本，C4为土地供应成本，Cin为对应阶段的贷款利息支出。

公式（1）中，Cin为对应阶段的贷款利息支出，贯穿储备始终，从土地取得贷款开始利息开始，到土地获取收益还款结束，因此土地储备的周期长短对利息支出有最直接的影响。优化储备程序，缩短土地储备周期，可有效减少利息支出，降低土地储备总成本。

3.5 一补（补短板）：创新储备制度，强化科学管理

新常态下土地储备的短板是制度的短缺和是管理上的滞后。土地储备供给侧结构性改革中补短板就是要创新储备制度，强化科学管理，土地储备数据库管理就是重要手段。

利用大数据和“互联网+”，建立一套完善的土地储备数据库。目前的土地储备管理还比较零散，每年的计划编制工作仅以电子档单独保存，无法直观分析出历年储备土地情况、变化情况和落实情况。利用大数据和“互联网+”加强土地储备管理，是本次供给侧结构性改革的内在要求。数据库以图斑编号为唯一值，确定宗地位置，并将其以带坐标的电子档录入，坐标类型统一。整个数据库包含拟新增阶段、储备阶段和供给阶段，每个阶段的具体内容各有不同（图1），应根据需要逐一细化。另外要将其与国土资源“一张图”相结合，使规划系统、空间布局、信息平台、技术标准、管理机制相统一，有助于实现“多规合一”[8]。数据库的建立，有助于国土资源管理部门更好地掌握过去和当前储备土地状况，进行系统管理，以更好地指导未来土地储备工作；也有助于强化土地储备监管力度，简化土地储备流程，提高土地储备管理效率，进一步提升土地资源有效管控，促进土地资源结构调整。

4 结语

土地储备制度是土地管理中的一项重要制度，是城市和经济发展的重要保障，在供给侧结构性改革背景下如何加快土地储备制度转型，是当下土地管理中亟需解决的重大问题。为此，本研究以重庆市渝北区土地储备三年数据为例，首先总结了土地储备制度取得的成绩和存在的问题，结合供给侧结构性改革相关理论，从土地储备机构管理、业务管理、储备计划管理、资金管理和成本管理等方面，提出土地储备制度转型路径和方法。

参考文献：

[1] 张艳华，范毅.从城市供给侧结构性改革角度看旧城改造问题[J].经济纵横，2016（11）：43-47.

[2] 马骁，翟婧彤，王振坡.我国土地储备制度转型研究[J].中国房地产：学术版，2015（12）：24-34.

[3] 国家行政学院经济学教研部.中国供给侧结构性改革[M].北京：人民出版社，2016.

[4] 孔捷鸣.重庆市土地储备制度研究[D].北京：清华大学，2015.

[5] 陈书荣，陈宇.土地供给侧改革大有可为[J].南方国土资源，2016（4）：27-31.

[6] 阎洪茂.土地储备项目融资及其风险控制研究[D].青岛：中国海洋大学，2009.

[7] 刘明皓，邱道持.土地储备成本控制方法研究[J].中国农学通报，2007，23（9）：553-559.

[8] 张丽君，郭文华，张迪，等.供给侧改革背景下产业用地供应——以浙江省和贵州省为例[J].国土资源情报，2017（4）：32-38.

（责任编辑：敬廷桃）