农村财务审计体系的构建

张甲瑞

伴随着社会主义新农村的构建与三农问题的日益延伸，农村财务管理成为我国国家审计署和财务审计学界广泛关注的重点内容。农村财务审计体系的有效构建和有序运行是审核农村地区公共财务收支情况、保证农村财务使用的效益性和针对性的重要基础，对农村经济的持续稳定进步和农村财务管理水平等亦具有关键性影响。然而，现阶段我国农村财务审计体系并不完善，审计工作执行效果不足，审计效果也难以充分发挥。

一、农村财务审计概述

（一）审计的基本内涵与特征

根据我国政治制度和具体国情，审计则主要是指国家审计机关和被委托的专业审计机构采用专业的审计方法，遵循一定的审计流程，依法监督、考察和评价被审计单位的日常运行、财务收支等情况，以保证其合法合规、真实有效和经济效益性。

一般而言，审计主要具有三项特征，即独立性、权威性和公正性。首先，独立性，独立性是我国审计工作的本质特征，主要是指审计工作的开展组织、专业人员、审计流程以及审计所耗费的资金方面都具有较强的独立性，与其他方面无利益相关关系，以保证审计工作的公正客观。其次，权威性，审计工作纳入我国法律法规体系，并写入具体条款，促使我国审计工作具有了一定的法律权威，并保证其法律地位不可侵犯。最后，公正性，其是我国审计工作的必然要求，审计工作的开展必须以客观公正为原则，实事求是，不偏不倚。

（二）农村财务审计及主要内容

农村财务审计主要是指法律规定或政府指定的审计组织依法针对农村地区的财政收支情况以及农村集体组织经济运行情况进行的有关监管与评价活动，以保证农村财政资金使用的真实有效、公平公正且兼具一定的效益性。不同农村地区，或者不同的乡级区域都各具特征，财务审计工作也应充分结合每个地区的不同经济特征，并形成针对性的财务审计体系。一般而言，农村财务审计的主要内容包含以下几个方面：首先，农村财务收支情况的账目审计，这是我国农村财务审计工作的主体之一，同时也是最受农村审计组织或审计部门重视的工作内容。其次，针对农村集体经济组织运行情况和离退休干部的财务支出审计，准确核对、查验并评价每一笔资金的使用方式和投放对象，以防止挪用或私吞公款的情况。最后，在具体审计工作中要注重全面审计与审计类型的混淆，审计组织或审计人员应针对农村财务情况进行全面的检查复核，以保证数据真实有效且存在证据。

二、农村财务审计体系的现状分析

（一 ）法律制度角度

近年来，随着我国社会经济的不断发展和新农村社会的逐步构建，政府愈加重视三农问题，相关的法律法规和政策文件相继出台，初步为农村财务审计工作的具体执行构建起法规制度体系。截至到目前，我国有关农村财务审计的相关法律法规主要有四部，即《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国内部审计条例》、《农村合作经济内部审计暂行规定》、《农村集体经济组织审计规定》，其中，《农村合作经济内部审计暂行规定》由农业部制定形成并公开颁布于1992年，但其形成的法律依据已经被废止，从法理层面来说，这一规定也不能再使用了。与此同时，我国一些乡村地区为了限定农村财务审计工作，促进其标准化、正式化和系统化，政府出台针对性的贴合本地区社会发展状态的农村集体经济审计办法。然而，许多乡村地区仍无明确而具体的法律规范，缺乏审计工作标准和工作依据，继而导致农村财务审计工作开展不规范，甚至可有可无。

（二）组织机构角度

目前，我国不同乡村地区实行的农村财务审计工作模式并不相同，相对应的，其财务审计的执行机构或承担机构也不统一，主要包含农村经济管理站、乡镇政府的审计部门、县审计局的驻村机构以及委托模式下的会计师事务所。

首先，农村经济管理站，简称为农经站，其主要是指针对我国农村地区的农业、林业、畜牧业、水产养殖业、商业、基础设施建设以及运输业等各个领域的乡村集体经济进行规划、管理等活动的组织，农村经济管理站担任农村财务审计这一角色，与原有的经济管理角色相交叉，可能会对农村财务审计工作造成消极影响。其次，乡镇政府的审计部门，主要是指乡村地区乡镇一级政府部门中的审计部门针对其辖区内的乡村财务收支情况进行审计、监督和评价。有乡镇政府的审计人员负责农村财务审计工作，节省审计成本的同时具有一定程度的认识，然而，其工作量巨大，亦可能导致审计工作受到相关因素影响。再者，县审计局的驻村机构，农村地区所述的县城审计局派遣相关审计工作人员前往具体的各个乡村工作，并负责其财务审计，一般情况下，县审计局派遣的驻村审计机构规模较小，可能只有一到两个人。

（三）审计方法角度

农村财务审计主要是指特定的审计组织依法针对我国农村地区集体经济与财政收支情况进行必要性的审查、监督、复验和评价，以最大程度上保证我国农村财务资金的正确使用，并降低农村财务资金投资的投入-产出比。审计方法的滞后性和局限性主要是因为两个方面的原因，首先，农村政府，尤其是乡镇级别的政府尚未构建起坚实的审计理念，审计责任心不强，对农村经济活动的审计工作不予重视，针对性的投入与支持不足。其次，农村财务审计人员多来自于政府部门的财务部或农村经济管理站，其对于审计工作和审计方法的认识不足，且專业知识储备较少、专业素质水平较差。

三、农村财务审计体系存在的问题

（一）缺乏完善的财务审计法制环境

截止到目前，我国农村财务审计体系仍缺乏直接相关的法律规范，《农村合作经济内部审计暂行规定》是当前的农村财务审计工作的重要参考依据和法律基础，但其并是不针对我国农村财务审计工作的专项法律，也只是个别条款对农村财务审计问题进行了简单的界定，一定程度上提供了相关的操作规范，但是，《农村合作经济内部审计暂行规定》由农业部制定形成于1992年，1992年到2017年的这十几年间，我国早已发生了翻天覆地的变化，农村地区亦改变巨大，这一法规早已不能适应已经不能够适应当前农村经济发展新形势的需求，给财务审计工作带来不利。因此，从法理层面而言，《农村合作经济内部审计暂行规定》亦不再使用了，学者对这一说法虽存在一定的争议，但我国农村财务审计工作缺乏针对性的法律规定则是难以否认的。从国际社会的优秀审计工作经验可以看出，审计工作客观合理和行之有效的开展必须以良好的审计业务素质和完善的审计法规制度为基础和前提，法律法规的层次越高，审计的权威性就越强，审计发挥的作用就越大。一些省市或地区自主出台了相关政策以指导农村财务审计，但其专业性和适当性仍需要进一步的考验。

（二）农村财务审计模式滞后且混乱

我国当前的农村财务审计机构主要包含农村经济管理站、乡镇政府的审计部门、委托模式下的会计师事务所以及县审计局的驻村单位，相对应的农村财务审计模式亦包含四种类型，随着农村经济的发展和三农问题的逐步建设，传统的农村财务审计模式与农村现代化经济运作方式逐渐不符，审计模式滞后且混乱。农村经济管理站或乡镇内设的审计部门承担针对农村财务审计的工作，其属于内部审计模式，审计工作的真实性、客观性和公正性都可能会受到相关方面的影响，尤其以农村经济管理站为代表，农经站主要是指针对我国农村地区的农业、林业、畜牧业、水产养殖业、商业、基础设施建设以及运输业等各个领域的乡村集体经济进行规划、管理等活动的组织，农村经济管理站担任农村财务审计这一角色，与原有的经济管理角色相交叉，其审计过程可能难以避免的会受到原有工作经历的消极影响，同样，乡镇政府的审计部门也可能受到相关因素的干扰，继而影响农村财务审计工作的实际效果和质量。当前，我国农村财务审计工作多采用上述两种模式。

（三）农村财务审计操作缺乏规范性标准

结合发达国家的相关审计经验和发展经历，可以发现，审计工作应具有加强的制度性和政策性以做指导，同时，审计具体操作应以专业性的知识和素养做基础，总结而言，即审计工作的宏观规划与具体开展必须拥有一套严格的法规制度和政策文件来做保证，否则必然会对审计工作的具体开展和审计效果形成影响，甚至导致不同地区或同一地区的不同时间的审计工作具有不同的工作原则、工作标准和惩处力度。针对我国目前的农村审计工作而言，其针对性的财务审计体系尚未形成，且普遍缺乏必要的制度与规范，如针对农村公共财政投资与支出情况的审计制度、针对农村集体经济组织的运行情况的审计制度、违法违规情况的处罚标准，具体的审计内容和审计流程规范、工作底稿规范、审计报告和文书规范、审计档案规范等。

（四）农村财务审计缺乏独立性

众所周知，独立性是审计工作的最本质特征，亦是其最基本的要求，难以保证审计工作的独立性，影响审计工作的实际效果和质量。依据此前我国农业部门针对农村经济管理站点的限定，其主要职能应是针对农村财务和集体经济组织的财务收支情况进行管理的指导，同时涉及到农林牧副渔的农村经济各个模块，采取农经站的内部审计方法就是要求具体工作的管理方对此项工作的质量的进行考察、核验和评价，两项工作重叠，严重违背了审计对独立性的要求，审计工作的具体过程和最终的审计结果也不肯避免的会受到原有工作经验以及人为等因素的影响，最终导致审计工作失去了客观公正性，那么此项审计工作就显得白费力气。

四、构建农村财务审计体系的对策

（一）完善立法、健全农村财务审计法律环境

完善立法、健全农村财务审计法律环境，法规制度和审计政策是我国农村审计工作正式化、制度化、规范化的重要保证性基础。截止到目前，从国家宏观层面出发，缺乏对于我国农村地区财务收支和集体经济运行的专项规定，一些地区结合自身农村发展情况和经济类型而制定了农村财务审计的相关工作规定、具体工作流程和操作指南，然而，一些偏远或落后地区的农村尚未形成相应的规章制度。因此，我们需要根据我国农村财务运作的具体状态和集体经济发展态势，结合农业经管机构和国家审计机关的专项意见，加快农村财务审计法律法规的制度建设，使审计组织和审计人员有法可依、有章可循，提高农村审计工作的法律地位，引起乡镇政府和审计部门的重视。

（二）立足实际、创新农村财务审计模式

立足实际、创新农村财务审计模式，这是针对我国农村地区落后且滞后的财务审计模式而言的，尤其是应用广泛的两种内部审计模式。各个地区可在充分调查和分析自身经济发展情况和发展模式的基础上，进行财务审计模式的创新和调整。首先，为保证农村财务审计工作的专业性，可将传统模式下由农业部主管的农村财务审计工作改由国家审计署统一监管规划。其次，构建最贴切当前我国农村经济发展的动态评价指标体系及相关法律法规和行为标准，如农村财务审计内涵、特点，主体和对象，具体工作程序，财务审计人员的行为规范，农村财务审计文书格式和人员素质要求等。

（三）统一范本、规范农村财务审计的具体操作

统一范本、规范农村财务审计的具体操作。我国农村地区当前的财务审计内容和具体工作流程尚未统一，具体的执行方式也多种多样，具有一定的随意性。农村财务收支的方式和主要渠道并不等同于城市，农村集体经济组织也并不等同于国有企事业单位，针对农村财务审计和集体经济组织财务运作情况的审计来自于多方面的影响因此，农村财务审计工作流程和具体方法不能照搬照抄，而必须结合我国当前的农村具体情况，针对性的形成一套适合农村经济发展的审计流程和审计操作标准。

（四）消除干扰、加强农村财务审计机关独立性

消除干扰、加强农村财务审计机关独立性，以维护审计工作的最本质和最基本属性，保证审计工作的真实有效，继而为审计工作效果和审计质量的提升提供必要的基础和保证。提高审计机关审计工作的独立性，可从民间审计入手，即积极出台相应的政策和鼓励措施，推动民间审计的农村审计工作范围。随着农村地区基础设施的逐步完善和农村经济的不断发展，审计工作环境日益得到有效的改善，会计师事务所将审计业务拓展到农村也是此后审计市场的一种必然趋势。会计师事务所具有专业能力强、人才储备量高、不受第三方力量的干扰等优势，农村财务审计的第三方委托模式必然会对其审计工作的独立性问题带来积极的影响，但委托模式下审计工作承担一方需要收取一定的费用，因此，此种模式多适用于经济实力较强的农村经济组织或经济实力强的乡镇。

五、结语

综上所述，我国农村财务审计工作是保证我国农村地区财务收支真实有效、农村集体经济组织运行良好的重要基础和前提，同时，亦是推动我国农村地区经济稳定发展和农村社会和谐进步的必要一环，国家审计部门以及各个省市或地区的政府机关都应给予农村财务审计工作以足够的重视，积极出台相应的法规政策和制度文件，以提升我国农村财务审计工作的法律地位，促进农村财务审计工作过程中的每一个环节或重要环节都能有法可依、有章可循，提高农村财务审计工作的规范性、正式性和体系化，同时，各級审计机关也应积极构建相对应的农村审计具体操作标准和评价指标体系，以对农村财务收支情况和集体经济组织的运行情况进行客观公正的考察和评价，不但提高其经济性和效益性。（作者单位为河南省邓州市财政局）